به گزارش اصفهان زیبا؛ بعد از هشت سال، پرونده کنوانسیون دریای خزر دوباره به نقطه تصمیم رسیده است. دولت لایحه الحاق ایران به «کنوانسیون وضعیت حقوقی دریای خزر» را به مجلس فرستاده و حالا نمایندگان باید درباره سندی اظهارنظر کنند که از زمان امضایش در سال ۱۳۹۷، یکی از بحثبرانگیزترین موضوعات در روابط ایران با چهار کشور ساحلی خزر بوده است.
اهمیت این تصمیم اما فقط به تصویب یک کنوانسیون محدود نمیشود؛ چراکه بخش مهمی از اختلافات درباره خزر هنوز تعیین تکلیف نشده و نحوه مواجهه ایران با این سند میتواند بر مذاکرات آینده با همسایگان شمالی اثر بگذارد.
دراین میان، بحث سهم ایران دوباره به صدر اخبار آمده است؛ موضوعی که سالهاست با روایتهای متفاوتی درباره سهم ۵۰، ۲۰ یا ۱۱درصدی همراه شده، اما متن کنوانسیون ۲۰۱۸ اساساً چنین درصدی را برای هیچیک از کشورهای ساحلی تعیین نکرده است. این سند، چارچوب کلی حقوق و تعهدات پنج کشور را مشخص کرده و تعیین حدود بستر و زیربستر را به توافقهای جداگانه میان کشورهای ذیربط واگذار کرده است.
بنابراین، تصویب کنوانسیون به معنای تعیین نهایی سهم ایران از خزر نیست؛ اما میتواند قواعد بازی مذاکراتی را که هنوز ادامه دارد، مشخصتر کند. در کنار این مسئله، تعاملات ایران با جمهوری آذربایجان بر سر برخی موضوعات دریایی و انرژی و همچنین روند توافقهای دوجانبه دیگر کشورهای ساحلی، اهمیت تصمیم پیشروی ایران را بیشتر کرده است.
حال سؤال اصلی جدای از اینکه ایران چند درصد خزر را داردT این است که پذیرش کنوانسیون ۲۰۱۸ چه اثری بر حقوق فعلی ایران، قدرت چانهزنی کشور در مذاکرات آینده و امکان بهرهبرداری از منابع بستر و زیربستر خواهد گذاشت؟
جایگاه حقوقی خزر؛ میان دریا و دریاچه
مسعود راعی، استاد حقوق بینالملل، در گفتوگویی تخصصی با «اصفهان زیبا» به بررسی سیر تاریخی رژیم حقوقی خزر، از عهدنامههای دوران تزار تا چالشهای پس از فروپاشی شوروی، میپردازد.
او با تحلیل ابعاد پنهان کنوانسیون آکتائو تأکید میکند که این سند نه یک توافقنامه برای تقسیم ثروت، بلکه چارچوبی راهبردی برای حفظ حاکمیت و امنیت ایران در برابر تهدیدات نوین است.
او میگوید: «تمرکز اصلی مباحث حقوقی دریای خزر به دو محور عمده بازمیگردد؛ نخست موضوع جانشینی دولتها و دوم قابلیت اعمال کنوانسیون ۱۹۸۲ حقوق دریاها.»
این استاد دانشگاه عنوان میکند: «دریای خزر به عنوان بزرگترین دریاچه جهان، در دستهبندیهای حقوقی، اصطلاحاً یک «دریای بسته» تعریف شده است. از یک جهت به دلیل گستردگی، اطلاق «دریا» بر این موقعیت مکانی شده و از سوی دیگر به دلیل بسته بودن، واژه ««دریاچه» نیز درباره آن به کار میرود.»
او خاطرنشان میکند: «در تعریف دریاچهها و دریاهای بسته، گفته شده که این پهنهها توسط خاک یک دولت واحد محصور شدهاند؛ هرچند در مورد دریاچههایی که میان دو یا چند دولت قرار دارند، معمولاً موضوعات به موجب معاهدات و قاعده انصاف دنبال میشود.» راعی در ادامه با یادآوری نمونههایی چون دریاچه انتاریو میان آمریکا و کانادا، دریاچه کنستانس میان آلمان فدرال، اتریش و سوئیس، و دریاچه ژنو میان سوئیس و فرانسه، میگوید: «درمیان همه دریاچهها و دریاهای بسته، دریای خزر از ویژگی خاصی برخوردار است، که علیالقاعده باید تابع تعریف دریاچه باشد، اما به دلیل گستردگی، حقوقدانان ترجیح دادهاند از واژه «دریا» برای آن استفاده کنند.»
او ادامه میدهد: «مباحث حقوقی حول چگونگی استفاده از بستر و زیربستر در قالب تردد کشتیها، شیلات، بهرهبرداری از منابع جاندار و استفاده از منابع غیرجاندار در این موقعیت آبی شکل گرفته است.»
دوران تزار؛ نخستین اقدامات حقوقی
این استاد دانشگاه با اشاره به سوابق تاریخی دریای خزر از بعد حقوقی میگوید: «نخستین اقدام در این زمینه به دوران تزار بازمیگردد؛ عهدنامههای گلستان و ترکمانچای در سالهای ۱۸۱۳ و ۱۸۲۸. هدف این عهدنامهها شناسایی رژیم حقوقی حاکم بر این دریا بود؛ رژیمی که مبتنی بر انحصار نظامی و تجاری شکل میگرفت.»
او تصریح میکند: «معاهده گلستان هرچند صرفاً مرزهای خشکی را مشخص میکرد، اما در بند ۴، حق انحصاری نظامی روسیه را در خزر به رسمیت میشناخت و عملاً حضور دریایی ایران ملغا شده بود. متن معاهده ترکمانچای (۱۸۲۸) نیز دارای یک الحاقیه تجاری تحت عنوان «عهدنامه تجارت و کشتیرانی» است که نخستین رژیم تعرفهای گمرکی و حق تردد کشتیهای تجاری طرفین را مشخص میکند؛ هرچند همچنان برتری نظامی و موقعیت حقوقی برتر با روسیه باقی ماند.»
راعی یادآور میشود که در این دوران، دریای خزر به مثابه دریاچهای داخلی برای روسیه تلقی میشد و ایران صرفاً حق ماهیگیری محدودی در سواحل خود داشت.
دوران شوروی؛ شکلگیری نظام حقوقی جدید
این کارشناس حقوق بینالملل با اشاره به تحولات پس از انقلاب اکتبر ۱۹۱۷ تا ۱۹۲۱ میگوید: «مهمترین تحول این دوران، از بین رفتن نظام حقوقی تزاری و شکلگیری نظمی جدید بود. معاهده مودت و اخوت ۱۹۲۱ میان ایران و شوروی، مهمترین تحول حقوقی را در دریای خزر رقم زد.»
او ضمن اشاره به مواد ۱۱ و ۱۲ این معاهده عنوان میکند: «شوروی رسماً تمامی معاهدات تزاری مغایر با حق حاکمیت ایران در خزر را ملغی اعلام کرد؛ کشتیرانی برای هر دو کشور آزاد شد، اما پرچم نظامی منحصراً به شوروی و ایران تعلق گرفت که این امر زیربنای رژیم حقوقی آینده را تشکیل داد.»
راعی میافزاید: «این معاهده برای نخستین بار از اصل عدم مداخله در امور داخلی و برابری حقوقی بهره برد؛ در تقابل با معاهدات پیشین که سلطه تزار را دنبال میکردند. به این ترتیب، یک رژیم حقوقی دوجانبه شکل گرفت و خط حد فرضی در دریای خزر ایجاد شد که یک طرف آن به آستارا و طرف دیگر به بندر حسینقلیخان در ترکمنستان فعلی متصل میشد.»
رژیم حقوقی ۱۹۴۰؛ سند پایه تا فروپاشی شوروی
به گفته این استاد دانشگاه عهدنامه تجارت و کشتیرانی مسکو در سال ۱۹۴۰، مهمترین سند حقوقی و پایه بود که تا فروپاشی شوروی معتبر ماند. ماده ۱ این عهدنامه تصریح میکند که یک منطقه ۱۰مایلی حالت انحصاری برای ماهیگیری دارد و فراتر از آن، بقیه دریا تحت حاکمیت مشترک است. مدل حاکمیت در فراسوی آن منطقه، حاکمیت مشترک بیان شد و تردد کشتیهای تجاری غیرنظامی برای هر دو کشور آزاد بود. او خاطر نشان میکند: «در این عهدنامه هیچ مرز مشخصی برای بستر و زیربستر تعیین نشد. حقوقدانان شوروی این رژیم را «دولتهای ساحلی همجوار» نامیده بودند، نه دولتهای دارای منطقه فراساحلی انحصاری.»
او با بیان اینکه ترتیبات ۱۹۴۰ تا زمان فروپاشی شوروی ادامه یافت، میافزاید: «با فروپاشی، دو بحث مهم مطرح شد؛ نخست اینکه آیا توافقات قبلی و مشخصاً معاهده ۱۹۴۰ ادامه یابد یا خیر، که به بحث جانشینی دولتها بازمیگشت. چهار کشور ترکمنستان، قزاقستان، روسیه و آذربایجان به عنوان جانشین تعریف شدند.»
راعی خاطرنشان میکند: «اختلاف شدیدی رخ داد؛ برخی دولتها بر جانشینی تأکید داشتند، درحالی که جمهوری اسلامی ایران تمایل چندانی به تداوم معاهده ۱۹۲۱ و ۱۹۴۰ نداشت، چراکه سهم ۱۰ مایلی را برای ایران بسیار ناچیز میدانست. ایران به اصل «تغییر بنیادین اوضاع و احوال» استناد کرد، اما روسیه بحث جانشینی را دنبال میکرد.»
خلأ حقوقی؛ آیا کنوانسیون ۱۹۸۲ اعمال میشود؟
این کارشناس حقوقی در پاسخ به این پرسش که اگر معاهدات قبلی اجرا نمیشوند، رژیم حاکم چیست، میگوید: «نخستین بحث، اعمال کنوانسیون ۱۹۸۲ حقوق دریاها بود. ویژگی خاص خزر اجازه میداد درباره تسری این نظام (مربوط به دریاهای آزاد) به دریای بسته سخن بگوییم. طبق این کنوانسیون، تعیین خط مبدأ ساحلی، ۱۲ مایل دریای سرزمینی، ۱۲ مایل منطقه مجاور، ۲۰۰ مایل منطقه انحصاری اقتصادی و سپس دریاهای آزاد تعریف میشد.»
او خاطر نشان میکند: «با وجود این طرح، موافقت چندانی شکل نگرفت؛ زیرا کشورهای ساحلی آمادگی نداشتند چنین فرصتی را برای دیگران فراهم کنند و بر این باور بودند که این فضای آبی باید منحصر به کشورهای ساحلی باشد. به همین دلیل نظریات مختلفی از جمله تقسیم ۲۰ درصدی مطرح شد.»
نشست آلماتی و بحران رژیم حقوقی
راعی همچنین با اشاره به نشست ۱۹۹۱ آلماتی میگوید: «در این اجلاس مطرح شد که معاهدات قبلی قابل استناد نیستند و این دریا تابع نظام بینالمللی دریاها نخواهد بود. خروجی این نشست که توافق پنج کشور ساحلی را محور قرار میداد، کموبیش نشاندهنده اختلافنظر بود. طبق برخی گزارشها، یک رژیم حقوقی ۱۲ درصدی برای ایران لحاظ شد که مورد پذیرش قرار نگرفت؛ بنابراین باید گفت بحران رژیم حقوقی در دریای خزر همچنان پابرجاست.»
او میافزاید: «جمهوری اسلامی ایران تلاش کرده طرح خود را اعلام کند؛ هدفی که مبتنی بر قاعده انصاف و با توجه به میزان محدوده خط مبدأ ساحلی ایران، عمق بیشتر در این بخش، تراکم کشتیرانی و تحولات در روابط ایران و روسیه است.»
او در تبیین قاعده انصاف میگوید: «این قاعده یادآور میشود که نحوه بهرهبرداری باید بهگونهای باشد که منافع همه کشورها را بر اساس یک وضعیت منصفانه رقم بزند؛ بهطوریکه سابقه استفاده کشورها و نحوه بهرهبرداری از منابع جاندار و غیرجاندار (نفت و گاز) و همچنین ابعاد نظامی لحاظ گردد.»
کنوانسیون آکتائو و سرنوشت حقوقی خزر
در ادامه این استاد دانشگاه با بیان اینکه هماکنون لایحه کنوانسیون وضعیت حقوقی دریای خزر با قید یک فوریت از سوی دولت برای مجلس شورای اسلامی ارسال شده است، عنوان میکند: «این اقدام پس از ۸ سال از امضای سند آکتائو در ۲۱ مرداد ۱۳۹۷، سرنوشت حقوقی این سند جامع را تعیین میکند. سندی که حاصل ۲۱ سال دیپلماسی، ۵۲ نشست کارشناسی و پنج اجلاس سران است.»
او با اشاره به دو نکته کلیدی درباره لایحه آکتائو ادامه میدهد: «همانطور که وزیر امور خارجه تأکید داشت، در این کنوانسیون بحث مربوط به تحدید حدود بستر و زیربستر (فلات قاره) مشخص نشده و کنار گذاشته شده است؛ زیرا موضوعی بهشدت اختلافی بود. طبیعتاً وقتی تعیین حدود مشخص نباشد، سهم هیچ کشوری روشن نیست. درباره نکته دوم، یعنی علت ارسال با قید فوریت، نیز باید گفت که نخست آنکه ما تنها کشوری هستیم که هنوز این کنوانسیون را تصویب نکردهایم و برخی کشورها از جمله روسیه اصرار دارند این کار زودتر انجام شود. دلیل دیگر، لزوم حفظ پایه حقوقی مبتنی بر وضعیت انحصاری نظامی است؛ چرا که اکنون برخی کشورها از جمله آذربایجان، نوعی همکاری نظامی با دولتهای غیرساحلی را دنبال میکنند و اجرای این سند میتواند به عنوان سپری دفاعی در برابر تهدیدات فرامنطقهای عمل کند.»
راعی میافزاید: «کنوانسیون آکتائو به صراحت هرگونه حضور نظامی بیگانگان را ممنوع کرده است. بند ۳، انحصار دریانوردی را متعلق به کشتیهایی میداند که تحت پرچم یکی از پنج کشور ساحلی باشند. همچنین بند ۶ از ماده ۳، حضور نیروهای مسلح بیگانه از جمله آمریکا، ناتو یا رژیم صهیونیستی را قاطعانه منع میکند و بند ۷، سلب اجازه تجاوز از خاک همسایه را مطرح کرده و بیان میکند هیچ کشوری حق ندارد قلمرو خود را برای اقدامات نظامی، جاسوسی یا پایگاهسازی علیه کشورهای دیگر در اختیار ثالث قرار دهد.»
ساختار چارچوبی کنوانسیون
او میگوید: «آکتائو یک معاهده چارچوبی است که در ۲۴ ماده، پهنه آبی را طبقهبندی میکند؛ از جمله آبهای سرزمینی (۱۵ مایل)، منطقه انحصاری ماهیگیری (۱۰ مایل مجاور) که در مجموع ۲۵ مایل حالت انحصار صیادی دارد، و پهنه مشترکی که دریانوردی آزاد پنج کشور را مطرح میکند. درباره منابع نفتی و معدنی زیر کف دریا نیز، موضوع کاملاً از سطح آب تفکیک شده و به توافقات دوجانبه و سهجانبه واگذار شده است.»
این کارشناس حقوق بینالملل خاطر نشان میکند: «این باور اشتباه است که سهم پنج درصدی ایران از دست رفته است. خط آستارا حسینقلیخان به عنوان مرز ایران، دیگر وجود خارجی ندارد؛ چرا که نمیتوان تعهدی را علیه کشور ثالث (ترکمنستان) تحمیل کرد. کنوانسیون هنوز سهم را مشخص نکرده است.» او میافزاید: «آنطور که پیشتر اشاره شد، کمیسیون آکتائو هیچ درصد یا خط مرزی برای بستر خزر تهیه نکرده و آنچه تحت عنوان اعداد مطرح میشود، در واقع محاسبات خطوط ساحلی طبیعی است. تحدید حدود بستر در جنوب خزر، منحصر به روابط مستقیم میان ایران، آذربایجان و ترکمنستان است.»
راعی میگوید: «جمهوری اسلامی موفق شده بر اساس اصل انصاف، راهکارهای حقوقی را در این سند بگنجاند؛ برای مثال، چنانچه شکل ساحل، یک کشور را در وضعیت نامساعد قرار دهد، این وضعیت در تعیین خط مبدأ مستقیم مد نظر قرار خواهد گرفت که برای کشور ما بسیار مطلوب است.»
او خاطر نشان میکند: «ماهیت این کنوانسیون، امنیتی است و سند نهایی برای تقسیم بستر نیست. مادامی که تحدید حدود بستر در چهارچوب این سند انجام نشود، هیچ کشوری حق بهرهبرداری از منابع ایران را ندارد. بنابراین، این کنوانسیون میتواند در مجلس به ابزار حقوقی مهمی برای مذاکرات آتی تبدیل شود.»