دکتر پیروز حناچی پیش از آنکه برای تصدی شهرداری تهران انتخاب شود، به مدت هشت سال بهعنوان معاون شهرسازی وزارت راه و شهرسازی (مسکن و شهرسازی) فعالیت داشت. او که ریاست مرکز آموزش عالی میراث فرهنگی را هم در کارنامه خود دارد، در سال 1397 به عنوان شهردار تهران انتخاب شد. حناچی در دوره سهساله فعالیت در شهرداری به دلیل آنچه «عدم جسارت مدیریتی» نامیده میشد، مورد انتقاد قرار گرفت؛ موضوعی که خود با عبارت «قانونمداری» از آن یاد میکند و یکی از دستاوردهای دوران مدیریتش را «شهرنفروشی» میداند. در گفتوگو با شهردار سابق تهران به مهمترین مسائل در مدیریت کلانشهرها پرداختهایم.
وجود روندها یا ریلهای نامطلوب در شهرداریها مسئلهای است که در دوران مختلف مدیریت شهری توسط مسئولان مطرح شده است؛ برای مثال شما در دوره مدیریت خود از یکی از این روندها تحتعنوان «شهرفروشی» یاد میکردید. تأثیر این روندها در وضعیت کنونی شهرداریها چه بوده است؟
دولت از سال 1364 کمکهای خود به شهرداریها را قطع کرد و گفت شهرداریها باید خودگردان باشند و خودشان منابعشان را تأمین کنند.
در آن زمان مابهازای این سیاست تعریف نشد. یعنی مشخص نشد که شهرداریها باید از کجا این منابع را تأمین کنند. عملاً شهرداریها به حال خود رها شدند و در اوایل دهه هفتاد برای تأمین درآمدهای شهرداری، باب فروش تراکم باز شد.
خاطرم هست که در تهران اگر ساختمانی بیش از مقدار مجاز 60 درصد، مساحت ساخت داشت، میشد با چشم تشخیص داد. یعنی شهر اینقدر منظم و شستهرفته بود. اما با بابشدن فروش تراکم، کمیسیون ماده 5 شهرداریها که مسئولیت هرگونه تغییر، اصلاح و ترمیم طرحهای تفصیلی را بر عهده دارد، عملاً از حیّز انتفاع، ساقط شد.
این خروج از ریل از تهران آغاز شد و بقیه شهرها هم به تأسی از تهران این مسیر را تعقیب کردند. انتخاب این مسیر، شهرداریها را ناخودآگاه در مسیر تولید رانت قرار داد.
هرکسی که پول یا رابطه بهتری داشت، از تراکم مازاد استفاده میکرد. شهرداریهایی که تولید رانت میکردند، یعنی شهرداریهای رانتیر نقطه شروعشان اینجا بود. من از سال 1376 درگیر این موضوع بودم.
در آن زمان در معاونت مسکن و ساختمان وزارت مسکن و شهرسازی فعالیت داشتم و قانون نظام مهندسی را اجرایی میکردیم. ما از حوزه مسکن وارد مسئله فروش تراکم در شهرها شده بودیم.
در واقع با بررسی دلایل افزایش قیمت مسکن متوجه شدیم یکی از دلایل این موضوع، فروش تراکم است و این گردونه مثل یک بهمن، خودش را مدام بازتولید میکند.
در آن زمان موضوع را به دولت کشاندیم و گفتیم جلوی این موضوع را بگیرید. چون یکی از وظایف اصلی دولتها، تقسیم درست منابع متناسب با شرایط کشور است. یک وقت شما میخواهید نقدینگی از بورس به سمت صنعت ساختمان بیاید. 3،2 درصد در سوددهی اختلاف ایجاد میکنید.
این تنظیم (رگلاتوری) در اختیار دولتهاست. ولی اگر همه بخشها به طور طبیعی 20 درصد سود سالانه بدهند و یک بخش سالانه 60 درصد سود تضمینی بدهد، تبعا همه سرمایهها از بخشهای دیگر به سمت این بخش میآید.
وضعیت فروش تراکمها منجر به افزایش قیمت مسکن و سوددهی نامعقول در صنعت ساختمان شده بود. دولت آقای خاتمی در آن زمان این استدلال ما را پذیرفت. اما گفتند برای اجرای این تصمیم، یک زمان را تعیین کنید؛ مثلاً اعلام کنید که تا سه ماه دیگر میخواهیم این کار را انجام دهیم. این تصمیم مصادف شد با شورای دوم و عملاً به جایی نرسید.
نقش کمیسیون ماده صد بر اثر همین نگاه درآمدزایی پررنگ شد؟
بله، این مثل یک ویروس بود که به جان شهرداریها افتاد. شهرداریها درآمدهایشان را با تراکم تنظیم میکردند. هر جا کم میآوردند درآمدشان را با فروش تراکم جبران میکردند.
شورای شهر وظیفهاش این بود که برنامه و بودجه شهرداری را تصویب کند، درآمدها را مشخص کند و بگوید این درآمدها کجا باید هزینه شود. حالا اگر این آرزوها و هزینهها خیلی درشتتر بود و کسر بودجه در شهرداری به وجود میآمد، همانطور که دولت هنگام کسر بودجه اسکناس چاپ میکند که تورمزاست، شهرداری هم تراکم میفروشد.
حسابکتابی هم به شکل جدی ندارد. یعنی رد و اثر این موضوع را کمتر میشود به شکل دائمی تعقیب کرد. شهرداریها با این روند خیلی اوقات چشمشان را عمداً به روی خلاف میبستند.
میگذاشتند طرف خلاف کند تا پرونده به کمیسیون ماده صد برود، چون در کمیسیون ماده صد این ظرفیت دیده شده که اگر موضوع تخلف با ضوابط فنی و بهداشتی مغایرت نداشته باشد، شهرداری میتواند جریمه بگیرد.
شهرداری میگفت میگذاریم تخلف کنند تا جریمهاش را بگیریم. تا یک دوره نسبتاً طولانی، جریمهها به شکل معنیداری خیلی ارزان بود. یعنی میصرفید که تخلف کنی و جریمه بدهی! این هم تبدیل به یک رویه غلط دیگر شد.
شما در همه شهرداریهای کشور در سرفصل درآمدها یک بندی میبینید به نام «بند درآمدهای ناشی از جرائم ماده صد!» در واقع ماده صد، که روحش جلوگیری از تخلف نسبت به پروانه است، در این فرایند به عکس خودش تبدیل شده و یک منبع درآمد میشود.
نتیجه این نگاه این میشود که شهرداری و شورای شهر که باید حافظ منافع بلندمدت شهروندان باشند، کیفیت زندگی در شهرها را تأمین کنند و ضامن اجرای قانون و اجرای طرح تفصیلی باشند، خودشان تبدیل به مکانیسم مقابله بر علیه اینها میشوند.
جالب است که این را هم به زبان نمیآورند. از شورای شهر در هر دورهای که بپرسی میگوید «نه ما به دنبال حفظ شهر هستیم!» ولی وقتی کسری بودجه داشته باشند چه کار میکنند؟ از همین محلها تأمین درآمد میکنند.
جمعبندی من از بحث شما این است که ماجرای تراکم، شهرداری را از یک نهاد عامالمنفعه خارج کرد. غیر از تراکم چه ریلهای دیگری باعث تشدید این ماجرا شد؟ الان شهرداری اگر بخواهد یک خیابان جدید احداث کند، با مردم درگیری زیادی ایجاد میشود. اینطور نیست که مردم بگویند تو یک نهادی هستی که به فکر صلاح ما هستی و چون داری منافع ما را تأمین میکنی، من از حقوق شخصیام یا از بخشی از ملکم میگذرم. در واقع تصویر مردم از شهرداری این نیست که شهرداری عامالمنفعه است. برای تصحیح این تصویر باید چه کار کرد؟
ببینید شهرداری رانتیر در مملکت ما ابعاد دیگری هم دارد. شهرداری رانتیر به فساد دامن میزند و همه ارزشهایش را به فروش میگذارد. شما وقتی تراز درآمد و هزینههایت به هم میخورد، برای اینکه تراز شود، همه داراییهایت را میفروشی. تهران قبلاً باغهایش را همینطور فروخته بود.
بقیه شهرها هم کموبیش این مسیر را رفتند. حتی ممکن است محل جذب پولهای کثیف شوی. کسانی که میخواهند رد پولهایشان مشخص نشود، در اینجا سرمایهگذاری میکنند.
اینطوری از یک نهاد تأمینکننده منافع مردم، به یک نهاد مافیایی تبدیل میشوی که با از بینبردن سرمایههای اجتماعی، مردم تو را باور نمیکنند و کارهایی را انجام میدهی که وقتی اسم شهرداری میآید، مردم کهیر بزنند. اینها نتایج آن شیوه اداره شهرداری است.
ما شهرداری داشتیم که میگفت من کلانشهر تهران را با 25 سرمایهگذار اداره میکنم! شهری که با 25 سرمایهگذار اداره شود، یعنی بود و نبود ساکنانش تأثیری در شهر نخواهد داشت… .
اولویتی که شهرداری باید مدنظر قرار دهد تا این فرایند تغییر کند، چیست؟ از کدام نقطه باید کار را شروع کند؟
ما باید کاری کنیم که شهرداریها کفه درآمد و هزینههایشان یکسان شود و برای تحقق این موضوع شدیداً به انضباط مالی نیاز داریم و باید جلوی فروش تراکم از طریق مسیرهای غیرقانونی را ببندیم.
ما این کار را در طی 33 ماه در تهران کردیم. نشان دادیم میشود این کار را کرد در سختترین شرایط هم این کار را کردیم. در اوج کرونا و در شرایط تحریم.
پس در شرایط عادی قطعاً این کار قابل انجام است. ولی نیاز به اراده و شناخت دارد. کسی که شهرداری را نمیشناسد نمیتواند این کار را انجام دهد. باید شهرداری و ظرفیتهای قانونی آن را شناخت.
ما اگر این کار را کردیم، در عوض مسیر کمیسیون ماده 5 را برای بررسی مواردی که قانونی بود باز گذاشتیم. مثلاً در مناطقی از شمال تهران، جاهایی را داشتیم که با کاهش سطح اشغال و افزایش طبقات، تغییر الگوی ساخت را بنا به تقاضای مالک انجام میدادیم. این کار بدون اینکه تعداد واحد مسکونی افزایش یابد انجام میشد و بعضاً مساحت واحدها را هم کاهش میدادیم. پول هم دریافت میکردیم؛ اما تعداد واحد مسکونی اضافه نمیشد. بلکه الگوی ساخت تغییر میکرد.
سطح اشغال را کم میکردیم و ارتفاع را بیشتر میکردیم؛ البته نه همهجا و نه در همه قطعات. در قطعات بالای 700 متر این کار را میکردیم.
در واقع لازمه تغییر فرایندها این است که شهرسازی و ظرفیتهای استفاده از طراحی را بشناسید و وقتی یک مسیر را میبندید، مسیری دیگر را باز بگذارید.
تأمین درآمد شهرداری و قطع وابستگی آن به تراکم چگونه قابل انجام است؟
راهش این است که شهر را با منابع مالی پایدار اداره کنیم. درآمدها را با هزینهها متناسب کنیم. طبیعتاً آن وقت کارهای بزرگ که در شهر میخواهیم انجام بدهیم، از مسیرهای ویژه خودش انجام میدهیم. مثلاً مترو وظیفه حاکمیتی است، چه کسی گفته شهرداریها مترو احداث کنند؟
موضوعی که پنج میلیون نفر روزانه با آن درگیر هستند، مسئله شهرداری نیست، مسئله حاکمیت است. الان روزانه پنج میلیون نفر در تهران با مترو درگیر هستند. تا قبل از تحریم هم دولتها کمک میکردند و در یک تقسیم کار تعریفنشده، اجرای مترو بر عهده شهرداریها بود و خرید واگنها و تخصیص ارز و… را دولت انجام میداد.
واقعیت این است که وقتی میگوییم جور دیگر باید به شهر نگاه کرد، بخشی از آن همین است. زمانی که دبیر شورای عالی شهرسازی بودم، در این شورا پژوهشی درباره منابع مالی پایدار شهرداریها انجام دادیم. نتیجه کار تبدیل به یک کتاب شد که اتفاقاً به طور مشترک با مشارکت دانشگاه هنر اصفهان و شورای عالی شهرسازی منتشر شد.
به طور کلی بین دولت و شهرداریها دعواست. دولت تمایل ندارد سهم شهرداری را از مالیات بدهد. ما طرحی برای منابع مالی پایدار شهرداری تهیه کردیم. چون برای دولت بار مالی داشت، به صورت لایحه باید در مجلس طرح میشد.
شبی که این لایحه میخواست در دولت مطرح شود، من 10 الی 12 تا از وزرا را قسم دادم، گفتم که حتی اگر ایراد هم دارید، بگذارید تصویب شود. این بزرگترین کمک به شهرداریهاست. اگر تصویب نشود قدمهای بعدی را برای جلوگیری از فروش تراکم بدون قاعده و برنامه، نمیتوان گرفت.
خوشبختانه در دولت تصویب شد و در مجلس هم با دو فوریت رأی آورد. اینها کارهایی بود که مابهازای سختگیری برای فروش تراکم انجام دادیم. یک کار دیگر هم کردیم. تلاش کردیم شهر، ارزان اداره شود. میتوانم بگویم با قیمت ثابت، به طور متوسط شهر را نزدیک به 40 درصد ارزانتر اداره کردیم.
بیشترین صرفهجویی در چه حوزهای بود؟
در یک حوزه نبود، در حوزههای مختلف بود. مثلاً با مکانیزهکردن سیستم حمل زباله صرفهجویی زیادی انجام شد. چون بر پیمانکارها نظارتی وجود نداشت، هزینهها افزایش مییافت. ما سیستمها را مکانیزه کردیم، روی سیستم پرتابل آوردیم، جی پی اس به ماشینها وصل کردیم، توزین را دقیقتر کردیم، به طوری که عملاً امکان اینکه پیمانکارها به حجم زباله آب ببندند وجود نداشت.
عددها نشان میداد که حجم زبالهای که به سمت مجتمع پردازش و بازیافت زباله میبردیم، از 7000 تن به 5700 تن کاهش یافت. البته ما ایستگاههای میانی ایجاد کرده بودیم و بخشی از تفکیک در ایستگاههای میانی انجام میشد. مثلاً چوب یا پلاستیک یا زبالههای حجیم مثل مبل در این ایستگاهها تفکیک میشد.
در حوزههای مختلف فضای سبز، آبیاری و… خودمان را هوشمندتر کردیم. ما چیزی حدود 15 سامانه در شهرداری اضافه کردیم. یکی از آنها سامانه شفافیت بود. این سامانه خروجیهای دیگری هم داشت. خیلی راحت میتوانستیم بفهمیم کارهای تکراری به کدام پیمانکارها داده میشد.
گزارشگیری اولیه را دیدیم، 10 الی 12 پیمانکار بودند که در همه مناطق شهرداری کار میگرفتند. حتی اینکه چه کسانی با هم نسبت فامیلی دارند، توسط این سامانه برای ما به نمایش درمیآمد و نشان میداد که بعضی جاها وضعیت، عادی نیست.
همچنین در بخش نیروی انسانی برای جذب نیروی جدید بهشدت سختگیری کردیم. بعد از سالیان دراز، اولین کنکور جذب نیرو را در شهرداری تهران برگزار کردیم.
240 نفر از فارغالتحصیلان بهترین دانشگاهها پس از یک رقابت که توسط سازمان سنجش برگزار شد، وارد سیستم شدند. هر کدام از آنها از نگاههای مختلف 12 مصاحبه میدادند تا وارد سیستم شوند. تعداد نیروی انسانی از 67300 نفر در انتهای دوره آقای نجفی به 65300 نفر در انتهای دوره ما کاهش یافت. کسی را هم بیرون نکردیم.
یعنی این صرفهجویی صرفاً حاصل بازنشستشدن نیروها بود؟
بله اگر 10 نفر بازنشست میشدند، ما دو نفر میگرفتیم. کسی را هم اخراج نکردیم. البته قراردادهای مشکوک نیروی انسانی که رسمیت نداشت را قطع کردیم؛ ولی کسی را بیرون نکردیم.
یکی از کارهایی که در دوره شما انجام شد، ادغام معاونت برنامهریزی، توسعه شهری و امور شورا و معاونت توسعه منابع انسانی بود. دلیل این ادغام چه بود؟
شورای شهر قولهایی به مردم داده بود. از جمله قول بازبینی تشکیلات. اصرار داشت که این کار را تعقیب کند. کاهش معاونتها جزو اولویتهای اصلی ما نبود. ما فرصت محدودی داشتیم و دوست داشتیم این فرصت محدود را صرف انجام کار کنیم.
حذف یا ادغام معاونتها حجم زیادی از وقت و انرژی را صرف میکند. مقاومتهایی میشود در هر حوزه و… ولی بالاخره شورا اصرار داشت، ما هم کاملاً ادغام نکردیم؛ ولی یک نفر را مسئول هر دو بخش قرار دادیم.
بعضی اوقات روندهای غلط به ملکه ذهن بدنه شهرداری تبدیل میشود؛ یعنی حتی بدون منفعت شخصی به سمت آن حرکت میکنند. چون به آن اعتقاد پیدا کرده است. برای اینکه بدنه همسو با اهدافتان شود، چه کار کردید؟
برای همراهی بدنه، من هدفی را در دستور کار قرار دادم و از همه مدیران هم خواستم. گفتم تا زمانی که نیرویی در شهرداری هست، از بیرون شهرداری، نیرو به کار نگیرید.
از آدمهای کلیدی حتی به تعداد انگشتهای یک دست هم از بیرون آدم نیاوردیم. از معاونان غیر از یک نفر، بقیه یا کارمندان شهرداری بودند یا سابقه کار در شهرداری داشتند. بیش از 80 درصد انتخابهای ما از داخل بدنه شهرداری بود.
این کار باعث شد، بدنه هم همراه شود و به نوعی باعث آرامش بدنه شد. اما کارمندی که در شهرداری به دنبال افزایش درآمد شهرداری از طریق فروش تراکم است، چرا این کار را میکند؟ چون مدیر بالایی از او این چنین خواسته است. باعرضگی و بیعرضگیاش هم بر همین اساس سنجیده میشود.
ما در ارزیابی کارکنان و مدیران، بعضی از آیتمهای ارزیابی را تغییر دادیم یا اضافه کردیم. مثلاً پیشرفت پروژههای محلی به این آیتمها اضافه شد. تلاش برای تأمین منابع مالی پایدار، توسعه مسیرهای دوچرخه و… جزو اینها آمد. فقط هم بحثهای کیفی نبود. ما برای آسفالت کف خیابان، یک میلیون تن در سال را هدفگذاری کردیم، که 900 هزار تن آن محقق شد.
کاری کردیم که شهرداری از بیرون آسفالت نخریده باشد. این که یک مدیر منطقه چه میزان آسفالت لکهگیری کرده، استفاده کرده و رفع عیبکرده، جزو شاخصهای ارزیابیاش قرار گرفت. اجازه هم میدادیم بچهها صحبت کنند. همهاش از بالا به پایین نبود. نکات در شورای معاونان مطرح میشد، به بدنه منتقل میشد. هر مدیر یک کارنامه داشت که با حدود 90 آیتم ارزیابی میشد.
وقتی مردم چنین نگاهی پیدا میکنند که کارشان تنها با قانونگریزی در شهرداری حل میشود، چگونه میتوان این تصور را در ذهنشان تغییر داد؟
اگر با مردم صحبت کنیم و ببینند رفتارمان عادلانه است (یعنی با صاحب سرمایه همانطور رفتار میکنیم که با آن آدمی که هیچ چیزی ندارد) همراهی میکنند. لازم است که حرف بزنیم. ما میخواهیم در این شهر زندگی کنیم یا اینکه میخواهیم نتوانیم نفس بکشیم؟!
الان آرام آرام شرایط دارد به سمتی میرود که کسی نتواند نفس بکشد. پس راهی نداریم جز اینکه بر مدار انضباط و قانون حرکت کنیم. در زمان ما بحث جرئت و جسارت مطرح شد و من گفتم که عبور از قانون را به معنای جرئت و جسارت نمیدانم. ما باید در شرایطی که قانون را رعایت میکنیم جسارت داشته باشیم.
بعضی از مدیران به قانون میگفتند ضوابط دستوپاگیر! این که هنر نیست. من نمیگویم بهشت درست کردیم. سازمانی را که دو دهه در مسیر دیگری حرکت کرده، نمیتوانید به صورت ناگهانی به مسیر اصلی برگردانید. در یکی از مناطق ما، اساساً پروانهگرفتن و قانونی عملکردن عرف نبود! ما دو رئیس ناحیه عوض کردیم تا این اتفاق دیگر نیفتد.
بعضی از قسمتهای شهرداری، آسیبهای زیادی را در تعامل با مردم ایجاد میکند؛ مثل مقابله با سد معبر. در این حوزهها برای بهبود رفتار کارکنان چه تدابیری داشتید؟
این موضوع در روزهای اول خیلی حاد بود. چون با شرکتهای پیمانکاری کار میشد که نیروهای خیلی قلچماق برای این کار انتخاب میکردند. ما گفتیم به جای این نوع نگاه، به این معضلات با نگاه اجتماعی برخورد کنید. قبلش با شورایاریها تعامل کنید، با پلیس راهور هماهنگ کنید و در نهایت انسانی برخورد کنید.
اگر جایی کسبوکاری را میبندید یک جای دیگر راهی را باز کنید. مثلاً اگر در یک خیابان مجبور بودیم با دستفروشها برخورد کنیم، در همان منطقه بازارچه محلی ایجاد میکردیم که بتوانند در آنجا اجناسشان را بفروشند.
تصویر شما از اصفهان چیست و فکر میکنید چه ویژگی بارزی در این شهر هست که میتواند شما را به آینده امیدوار کند؟
به نظر من اصفهان در میان شهرهای کیفی ما، پرچمدار بوده است. من امروز در میدان نقشجهان باورم نمیشد جمعیت اینطور موج بزند. محله جلفا هم همینطور. من میدانم که اینها کار اداره میراث فرهنگی نیست. کار شهرداری است.
اینها اتفاقات خوبی است و نشان میدهد از لحاظ اجتماعی مثبت بوده که ادامه یافته است. در قانون برنامه چهارم به شهرداریها اجازه داده شد که برای بافتهای تاریخی، سازمانهای نوسازی و بهسازی تشکیل دهند. شهرداری اصفهان، اولین شهر بود.
البته کارهایی هم انجام شده که ممکن است به آنها انتقاد وارد باشد. مثلاً میدان امام علی (علیهالسلام) با نیت خیر هم انجام شده، اما نتیجهاش مطلوب نیست.
این نشان میدهد که اگر ما با نگاه اجتماعی به پروژهها و فعالیتهایمان نگاه نکنیم، میتواند به عکس خودش تبدیل شود یا حداقل آنطور که ما میخواهیم به نتیجه مطلوب نرسد. اما به نظر من در چند دوره، مدیرانی که اعتقاد داشتند و نگاهشان اجتماعی بود، در این شهر تأثیر مثبت گذاشتهاند.
این شهر، سرزنده و تمیز است. قطعاً ثبت جهانیشدن اصفهان بیتأثیر نبوده است. بقیه شهرها باید از این تجربیات استفاده کنند. ما هم بخشی از تجربیات شما را در کلاسهایمان در دانشگاه درس میدهیم که برای دانشجویان هم جذاب است و هم امیدواری ایجاد میکند.