به گزارش اصفهان زیبا؛ شرایط جنگ و تبعات ناشی از آن، شهرداریها و مدیریت شهری را بیشتر از سایر ارگانها تحت تأثیر قرار میدهد. در این میان منابع مالی شهرداری که بیشتر از راه ساختوساز و فروش پروانه تأمین میشود دچار آسیب جدی میشود و این آغاز کاهش منابع مالی و ضربهدیدن اقتصاد شهرداریهاست.
در کنار این مسائل، گذاشتن بار مسئولیت بازسازی مناطق آسیبدیده جنگ بر دوش شهرداریها با توجه به منابع درآمدی این ارگان، میتواند چالش جدی برای شهرداری به وجود بیاورد. توجه به منابع مالی جدید و راههای برونرفت از این چالش را با دکتر سید محسن طباطبایی، عضو هیئتعلمی دانشگاه و دبیرکل انجمن علمی اقتصاد شهری ایران در میان گذاشتیم. آنچه در ادامه میخوانید حاصل گفتوگوی «هممحله» با این استاد دانشگاه است.
همانطور که میدانید وظیفه بازسازی مناطق آسیبدیده در کلانشهرها بر عهده شهرداریهاست. به نظر شما این مسئله چه تبعاتی برای شهرداریها خواهد داشت؟
از دیدگاه «تفکر ناب» (چابکاندیشی)، واگذاری بازسازی مناطق آسیبدیده به شهرداریها اگر بدون بازطراحی فرآیندها انجام شود، تبعات مختلفی دارد. شهرداریها معمولاً ساختار وظیفهمحور و غیرچابکی دارند که باعث دوبارهکاری، تأخیر در تأمین مصالح، هماهنگیهای زائد بین واحدها و انباشت کار نیمهتمام میشود؛ همچنین ورود پروژههای بازسازیِ اورژانسی، برنامههای عادی نگهداری شهر را مختل کرده و منابع انسانی و تجهیزات را از خدمت به کل شهر منحرف میکند. درنتیجه، هم بازسازی کند پیش میرود و هم خدمات روزمره دچار اختلال میشود. شهرداریها عادت به حلقههای سریع یادگیری و بهبود ندارند. بدون فرایند بازتاب مشکلات از خط مقدم به مدیران، خطاهای مشابه در پروژههای مختلف تکرار میشود.
نادیدهگرفتن تقاضای شهروندان از دیگر تبعات است. شهروندان مناطق آسیبدیده خواستار سرعت و کیفیت مشخصی هستند؛ اما ساختار دیوانسالار شهرداری معمولاً بهجای پاسخ به نیاز واقعی، بر اجرای دستورالعملهای ازپیشنوشته تمرکز دارد. به نظر میرسد راهحل مناسب برای کاهش تبعات، سپردن بازسازی به یک گروه متمرکز با اختیارات کامل (شبیه گروههای عملیاتی چابک) است که کل جریان ارزش را از تخریب تا تحویل مدیریت کند و با شاخصهایی مثل زمان خالص بازسازی هر واحد (نه تعداد ماشینآلات یا حجم بودجه) ارزیابی شود. شهرداری نقش تسهیلگر و رفع موانع نظارتی را داشته باشد؛ نه مجری دستوپاگیر.
به نظر شما شهرداریها برای تأمین منابع مالی بازسازیها باید چه تمهیداتی بیندیشند؟
شهرداریها برای تأمین منابع مالی بازسازی مناطق آسیبدیده، بهجای توسل به روشهای سنتی مانند استقراض یا فشار بر بودجه جاری، باید بر حذف اتلاف و جلب مشارکت هوشمندانه تمرکز کنند. یکی از این روشها، بازیابی ارزش از نخالههاست. بهجای خرید مصالح نو، با احداث کارگاههای سیاست تفکیک و بازیافت نخاله در همان منطقه، مصالح قابلاستفاده (آجر، بتن خُردشده، آهنآلات) را دوباره به چرخه بازسازی برگردانند. این کار هم هزینه تأمین مصالح را تا حد زیادی کاهش میدهد و هم هزینه حمل و دفن نخاله حذف میشود؛ همچنین با شرکتهای سازنده مصالح و تجهیزات، قراردادهای بلندمدت «برندهبرنده» ببندد که در قبال تأمین مالی اولیه پروژه، بازپرداخت تدریجی از محل درآمدهای آتی شهرداری یا تخفیف در عوارض ساختمانهای نوساز انجام شود؛ همچنین میتوان بهجای تأمین کل هزینه توسط شهرداری، الگوی «بازسازی بهازای افزایش عوارض» یا «مشارکت در منافع آینده» را طراحی کرد؛ برای مثال شهرداری زیرساختهای عمومی (آب، برق، معابر) را تأمین کند و مالکان، هزینه اسکلت و نما را بپردازند یا واحدهای تجاری ساختهشده را پیشفروش کند تا منابع نقدی اولیه فراهم شود.
توجه به صندوقهای محلی هم کارساز است. میتوان با کمک بانکها صندوقهای خُرد محلی ایجاد کرد که شهروندان منطقه بتوانند در آن سرمایهگذاری کنند و بازدهی آن از محل ارزشافزوده ایجادشده توسط بازسازی (مثل افزایش ارزش ملک یا اجاره واحدهای تجاری) تأمین شود.
نکته قابلتوجه این است که بهجای تمرکز بر «تأمین پول بیشتر»، اولویت با «کاهش نیاز به پول از طریق حذف هزینههای مازاد» است. بسیاری از پروژههای بازسازی شهری، ۳۰ تا ۵۰ درصد هزینه اضافی دارند که ناشی از دوبارهکاری، انبارش مصالح، هماهنگیهای زائد و انتظار است. رفع این اتلافها، بزرگترین منبع مالی پنهان شهرداری است.
الان که فصل بودجهریزی گذشته است، چگونه میتوان منابع مالی شهرداری را برای بازسازیها دوباره بازتعریف کرد؟
وقتی فصل بودجهبندی گذشته و منابع مالی محدود است، شهرداریها نباید به دنبال «دریافت پول جدید» باشند؛ بلکه باید نیاز به پول را از طریق حذف اتلاف و تغییر روش اجرا کاهش دهند. یکی از تمهیداتی که میتوان در این حوزه پیشنهاد داد، بازتعریف دامنه پروژه بر اساس منابع موجود است. بهجای بازسازی کامل و همزمان همه واحدها، پروژه را به فازهای کوچک و خودپایان (مثل یک کوچه یا یک بلوک) تقسیم کنند. با اتمام هر فاز، ارزش ایجادشده (مثل فروش یا اجاره واحدها) منبع مالی فاز بعدی را تأمین کند. یکی دیگر از شیوهها، بستن قراردادهای عودت هزینه با پیمانکاران است. با پیمانکاران محلی قرارداد ببندند که در قبال شروع فوری کار، پرداخت اصلی پس از اتمام پروژه و از محل درآمدهای حاصل از بازسازی (مثل افزایش عوارض یا فروش واحدها) انجام شود. پیمانکاران بهجای دریافت نقدی، سهمی از ارزشافزوده آینده میبرند؛ همچنین بسیاری از منابع شهرداری در انبارهای مصالح، ماشینآلات نیمهکاره یا پروژههای راکد بلوکه شده است که با شناسایی و فروش یا تسریع این اقلام، نقدینگی بدون نیاز به بودجه جدید آزاد میشود.
از دیگر شیوهها این است که واحدهای تخریبی یا نیمهکاره را با مشارکت سرمایهگذاران خرد به واحدهای موقت درآمدزا (مثل پارکینگ، غرفههای تجاری موقت یا انبار) تبدیل کنند تا همان منطقه هزینه بازسازی خود را تأمین کند. باید تأکید کنم در شرایط کمبود منابع، یک روز تأمیننشدن مصالح یا هماهنگی زائد میان واحدها، معادل «سوختن سرمایه» است. با تشکیل گروههای سریع بهبود (کایزن) در مسیر جریان ارزش بازسازی، گلوگاهها را حذف کنند. هر ساعتی که کار متوقف شود، هزینه پنهان دارد. در تفکر ناب، «کمبود منابع» اغلب نشانه «اتلاف پنهان منابع» است. بهجای درخواست اعتبار جدید، شهرداری باید با یک نقشه جریان ارزش (ارزشنگاری) مشخص کند که چه مقدار از منابع صرف فعالیتهای بدون ارزشافزوده (انتظار، جابهجایی بیمورد، دوبارهکاری) میشود. حذف این اتلافها، بزرگترین منبع مالی در دسترس است.
یعنی به نظر شما در وضعیت فعلی تلاش برای ایجاد منابع مالی جدید اهمیت کمتری دارد؟
بله؛ توجه به منابع مالی جدید در شرایط جنگی اهمیت کمتری نسبت به کاهش وابستگی به پول نقد دارد. در جنگ، نقدینگی کمیاب و نااطمینانی فراوان است و زنجیره تأمین سنتی از کار میافتد. اولویت اول، «تابآوری عملیاتی» است؛ نه «انباشت بودجه».
پس با این حساب باید دنبال استفاده از ظرفیتهای خود شهرداری باشیم.
دقیقا؛ یکی از بهترین منابع در شرایط جنگی برای شهرداری (که لزوماً پولی نیستند) ظرفیت مازاد و راکد درونشهری است؛ مثل انبارهای متروکه، سالنهای بلااستفاده کارخانهها، طبقات خالی مجتمعهای مسکونی نیمهکاره. این فضاها را بهجای خرید مصالح جدید، به کارگاههای سیار بازسازی، انبار ابزارآلات یا حتی اسکان موقت تبدیل کنند. همچنین به مشارکت اجباری هوشمندانه ساکنان هم میتوان اشاره کرد. در شرایط جنگی، مردم پذیرای مشارکت عملی هستند. شهرداری با سازماندهی گروههای محلی (بهجای انتظار برای پیمانکار)، کارهای ساده مانند نخالهبرداری، زدودن آوار یا تولید بلوکهای ساده با قالبهای دستی را به ازای اولویت دریافت خدمات یا کاهش عوارض آینده واگذار کند؛ این یعنی تبدیل «نیروی انسانی بیکار» به «منبع تولید». مصالح بازیافتی فوری از خرابهها هم روش دیگری است. در جنگ، نخالهها ثروت پنهان هستند. شهرداری بهجای تأمین شن و ماسه از معدن، گروههای سریع جداسازی (آهن، آجر، بتن خردشونده) مستقر کند. یک تن آهنآلات از خرابه، معادل صرفهجویی صدها دلار است. از مبادله پایاپای با نهادهای نظامی و عمومی هم نباید گذشت؛ مثلاً در قبال تأمین نیروی مهندسی رزمی برای آواربرداری، به آن نهاد سوخت، انبار یا فضای اداری واگذار کند، بدون ردوبدلشدن ریال. ثبت ساعات کار شهروندان هم روش دیگری است. شهروندان ساعات کار خود (مثلاً ۱۰۰۰ ساعت نخالهبرداری) را ثبت کنند و بعداً به ازای آن از خدمات شهری (مثل تعمیر خانه خودشان) استفاده کنند. این الگو در بحرانهای جهانی اثبات شده است. میتوان نتیجه گرفت که در شرایط جنگی، بهترین منبع مالی، «کمشدن نیاز به پول» است. شهرداری باید سریع هر فعالیتی را که بدون پول نمیشود انجام داد، متوقف کند. هر فعالیتی را که با نیروی انسانی و مصالح محلی شدنی است، با همان روش پیش ببرد. ارزش هر ساعت تأخیر را معادل جان مردم بداند و اتلاف را صفر کند. اگر شهرداری منتظر بودجه جدید بماند، در جنگ بازنده است و اگر روش کار را عوض کند، بازسازی حتی با بودجه صفر جدید، ممکن خواهد شد.
بهطورکلی روشهای تأمین منابع در شهرداریها چقدر شکننده است و این سالها به چه نکاتی در اقتصاد شهری باید توجه میشد که از آن غفلت شده است؟
روشهای تأمین منابع در شهرداریهای ایران، امروز بسیار شکننده و ناپایدار است. این شکنندگی ریشه در نادیدهگرفتن اصول پایهای اقتصاد شهری در سالهای گذشته دارد. در حال حاضر وابستگی شدید به درآمدهای ناپایدار مانند عوارض ساختمانی، فروش تراکم و جرائم رانندگی (منابعی که با رکود اقتصادی یا تغییر سیاســــتهای کــلان یکبـــاره خشـــک میشود)، اتکا به بودجه سالانه دولت که در شرایط بحران (جنگ، تحریم، تورم)
اولین اولویت حذف است، نبود جریان نقدی مستمر از خدمات پایدار (هزینه خدمات شهری معمولاً کمتر از بهای تمامشده واقعی دریافت میشود) و نادیدهگرفتن منابع «ارزان» مثل بازیافت پسماند، انرژی تجدیدپذیر، فروش دادههای شهری بسیار شکننده است. البته میتوان در ادامه به نکاتی اشاره کرد که از آن غفلت و این باعث مشکلاتی برای شهرداریها شده است؛ بهطورمثال شهرداری همیشه نرخ عوارض و بهای خدمات را پایینتر از هزینه حفظ کرده تا محبوبیت سیاسی کسب کند؛ اما این کار باعث فرسایش زیرساختها و انباشت بدهی شده است. همچنین اکثر شهرداریها بهجای سودبردن از نخالهها، فاضلاب، حرارت زبالهسوزها و انرژی خورشیدی روی پشتبام ساختمانهای عمومی، بر فروش تراکم و زمین تمرکز کردهاند. این غفلت بزرگ، سالهاست که اقتصاد شهری را تکبعدی کرده است. متأسفانه داراییهای شهرداریها مثل پلها، آسفالت، ماشینآلات و ساختمانها بدون برنامه تعمیر و نگهداری پیشگیرانه اداره میشود. در نتیجه هزینه تعویض و بازسازی در لحظه آخر، چندبرابر نگهداری بهموقع است. یکی دیگر از شیوههای ناپایدار، فروش داراییهای ملی بهجای بهرهبرداری پایدار است. رسم غلط فروش زمینها و ساختمانهای ارزشمند شهر برای تأمین بودجه جاری، مثل خوردن سرمایه اصلی برای تأمین هزینه جاری یک کسبوکار است. این روش تا چند سال جواب میدهد، بعد شهر ورشکست میشود.غــفــلــــت از «اقـتـصــــاد مشـــارکتــــی» در مقیـــــاس شهری نیز نکته مهمی است که شهرداری میتوانست سالها پیش پلتفرم اشتراکگذاری ابزارآلات، بالابر، ماشینآلات سبک بین شهروندان و کسبوکارها راهاندازی کند و از هر تراکنش کارمزد بگیرد. بهجای آن، بودجه کلان صرف خرید تجهیزات گرانی میشود که نیمی از سال بیکار میماند.
میتوان گفت شکنندگی امروز نتیجه «اتلاف سیستمی» در طراحی مدل درآمدی شهرداریهاست. راه برونرفت، تغییر از تفکر «تأمین بودجه برای انجام کار» به تفکر «طراحی کاری که خودش بودجهاش را تأمین کند» است. شهرداری باید شبیه یک بنگاه اقتصادی، چابک عمل کند که هر خدمت یا محصولی، جریان ارزش کامل (از تأمین تا مصرف) را با حاشیه سود مثبت و پایدار طراحی کرده باشد.
چرا روشهای تأمین بودجه برای شهرداریها درست تعریف نشده است؟
چون مبتنی بر فروش داراییهای تجدیدناپذیر (تراکم، زمین، عوارض ساخت) و وابستگی به جریان نقدی دولت است. این روشها ذاتاً ناپایدار و بحرانزا هستند.
با وجود نکاتی شما فرمودید، باز هم میتوان در شرایط جنگی منابع مالی و درآمدی پایدار برای شهرداریها متصور شد؟
بله، حتی در شرایط جنگی هم میتوان درآمد پایدار برای شهرداری متصور شد؛ اما نه از جنس پول متداول، بلکه از جنس «جریان ارزش مستمر». این درآمدها عبارتاند از:
1- درآمد از بازیافت حلقهبسته (اقتصاد چرخشی جنگی): مثلاً تبدیل زبالههای جنگی (فلزات، نخالهها، لاستیکها) به مصالح ساختمانی، قطعات یدکی یا حتی سوخت، فروش کمپوست حاصل از پسماند آلی به کشاورزی پیرامون شهر، استخراج فلزات ارزشمند از تجهیزات جنگی منهدمشده؛
2- درآمد از خدمات ضروری در بحران: تأمین آب آشامیدنی تصفیهشده، نان، برق اضطراری و سوخت با قیمت تمامشده واقعی (نه یارانهای)، اجاره تجهیزات سنگین (بیل مکانیکی، کامیون، ژنراتور) به ساکنان، کسبوکارها یا حتی نیروهای نظامی، عملیات آواربرداری و ایمنسازی با دریافت کارمزد از بیمهها یا صندوقهای بینالمللی (در صورت دسترسی)؛
3- درآمد از داراییهای بیاستفاده شهری در زمان صلح، فعال در جنگ: تبدیل پناهگاههای زیرزمینی، تونلها و طبقات منفی پارکینگها به انبار اجارهای تجاری یا نظامی، فروش انرژی تولیدی از زبالهسوزها، پنلهای خورشیدی نصبشده روی سقف ساختمانهای شهرداری؛
4- درآمد از دادهها و اطلاعات لحظهای: تهیه نقشههای بهروز از مناطق تخریبشده، مسیرهای امن، منابع آب و غذا و فروش آن به سازمانهای امدادی، خبرگزاریها یا نیروهای مسلح؛
5- درآمد از مشارکت اجباری هدفمند (نوآوری ناب در بحران): دریافت «مالیات زمان» از شهروندان توانمند (مثلاً هر خانواده موظف به ۵ ساعت کار هفتگی در پروژههای عمومی بهجای پرداخت عوارض)، دریافت سهمی از تولید واحدهای تجاری و کارگاههای کوچکی که در زمینهای شهرداری مستقر میشوند (بهجای اجاره نقدی، درصدی از محصول یا خدمت).
در شرایط جنگی، پایداری درآمد چه معنایی دارد؟ آیا معنیِ این مفهوم تغییر میکند؟
در شرایط جنگی، «پایداری درآمد» یعنی منبع درآمدی که وابسته به زنجیره تأمین خارج از شهر نباشد، با نیروی انسانی و مصالح موجود درونشهر قابلتولید باشد، با تشدید بحران کاهش نیابد (بلکه شاید افزایش یابد) و نیازی به انتظار برای تصویب بودجه یا دریافت مجوز نداشته باشد. شهرداری باید همین امروز (پیش از جنگ) مدل درآمدی خود را از «فروشنده دارایی» به «ارائهدهنده سرویسهای ضروری با نرخ واقعی بهعلاوه دریافت ارزش از جریان پسماند و فاضلاب و تسهیلگر اقتصاد اشتراکی» تغییر دهد. در این صورت، جنگ نه تنها منبع درآمد را خشک نمیکند؛ بلکه تقاضا برای خدمات شهری را چند برابر میکند.
بهطورکلی جنگ چه تبعاتی برای اقتصاد شهری دارد؟
جنگ عمیقترین و سریعترین «شوک به جریان ارزش» یک شهر است. تبعات جنگ برای اقتصاد شهری را در سه سطح میتوان دستهبندی کرد:
1- ناپدیدشدن منابع سنتی درآمد: عوارض ساختمانی، فروش تراکم، مالیات بر کسبوکارها و اجاره بازارها که ستون فقرات بودجه شهرداریها در زمان صلح است یکباره خشک میشود. ساختوساز متوقف، کسبوکارها تعطیل و سرمایهگذاری فراری میشود.
2- تغییر ناگهانی تقاضا: نیاز شهروندان از «خدمات رفاهی» (فضای سبز، زیباسازی) به «خدمات حیاتی» (آواربرداری، آب آشامیدنی ایمن، مسیرهای امن، دفع بهداشتی زباله و اجساد، سوخت اضطراری) تغییر میکند. شهرداری که برای نوع اول طراحیشده، برای نوع دوم هیچ بستری ندارد.
3- شکستن زنجیره تأمین: مصالح، سوخت، قطعات یدکی ماشینآلات و حتی نیروی کار ماهر در دسترس نیست. انبارهای شهرداری خالی میشود و خرید از خارج شهر ممکن نیست یا ریسک مرگبار دارد.
4- تورم و کاهش ارزش پول: بودجه مصوب شهرداری در صلح، ظرف چندماه بیارزش میشود. هزینه بازسازی هر روز چند برابر میشود؛ اما منابع نقدی ثابت میماند.
5- تخریب فیزیکی زیرساختها: شبکه آب، برق، گاز، فاضلاب، پلها و معابر، که سالها زمان و سرمایه برای ساختن آنها صرف شده، در روزها و هفتهها منهدم میشود.
قطعاً این موارد بر حسن اجرای کار شهرداریها هم اثرگذار است؛ اما پرسش این است که چه اثری و تا چه میزان؟
اگر بخواهیم تأثیر این تبعات را بر روند کاری شهرداریها (شدید و بنیادین) بررسی کنیم، باید گفت جنگ باعث توقف همه پروژههای غیرضروری و جاری میشود. شهرداری مجبور میشود ۸۰ تا ۹۰درصد فعالیتهای زمان صلح (ساخت پارک، توسعه فضای سبز، زیباسازی، پروژههای بلندمدت عمرانی) را فوری متوقف کند. سرمایه انسانی و تجهیزات باید به سمت بقا و بازسازی فوری هدایت شود.
ازدستدادن کنترل بر اولویتها از دیگر تبعات جنگ است. دیگر شهرداری تعیین نمیکند چه کاری انجام دهد؛ بلکه «فاجعه» اولویت را تعیین میکند. هر روز یک بحران جدید (ترکیدن لوله اصلی آب، ریزش یک ساختمان، مسدودشدن خروجی اضطراری) تیمها را به سمتی میکشاند و برنامهریزی بلندمدت غیرممکن میشود. تغییر اجباری ساختار سازمانی، از دیگر آثار است. سلسلهمراتب اداری و تصمیمگیریهای چندلایه که در صلح کُندی ایجاد میکرد، در جنگ باعث مرگ شهروندان میشود. شهرداری ناچار به تشکیل گروههای خودگردان و تفویض اختیار کامل به مدیران میدانی میشود (همان چیزی که تفکر ناب سالها توصیه میکرد اما اجرا نمیشد).
افزایش چشمگیر اتلاف از دیگر ثمرات شرایط جنگی است. در شرایط جنگ، دوبارهکاری به دلیل اطلاعات اشتباه از مناطق تخریبشده، انتظار برای مجوزها و هماهنگی، جابهجایی بیمصرف تجهیزات بین مناطق، و انبارش مواد در مکانهای ناامن به حداکثر میرسد. شهرداریای که در صلح مهارت حذف اتلاف را نیاموخته، در جنگ فلج میشود؛ همچنین جنگ باعث تهدید مستقیم بقای سازمانی میشود. اگر شهرداری در چند هفته اول نتواند خود را با شرایط جدید تطبیق دهد، یا منحل میشود (نیروهای نظامی یا محلی وظایف آن را میگیرند) یا به یک سازمان موازی و ناکارآمد تبدیل خواهد شد که هیچکس به آن اعتماد ندارد.
آنچه از دیدگاه آیندهپژوهی شهری میتوان نتیجه گرفت، این است که جنگ «تست استرس نهایی» یک شهرداری است. شهرداریهایی که امروز چابکاندیشی (تفکر ناب) را در فرهنگ خود نهادینه کردهاند، یعنی حذف اتلاف را بلدند و بهجای انباشت بودجه روی جریان ارزش تمرکز دارند، بهجای فرماندهی به گروههای میدانی اختیار میدهند و صدای شهروند را قبل از بحران میشنوند، در جنگ نهتنها عملکرد بهتری دارند؛ بلکه سریعتر از دیگران به حالت پایدار برمیگردند؛ اما شهرداریهای بروکراتیک و متکی بر درآمدهای آسان و غیرمستمر، در اولین شوک جنگی فرومیریزند.
