به گزارش اصفهان زیبا؛ تفویض اختیارات صادراتی به استانها میتواند به توسعه منطقهای کمک کند. صادرکنندگان استان می گویند تفویض اختیار باعث میشود تصمیمگیریها مبتنی بر شناخت واقعی از شرایط استانی باشد.
بخش خصوصی با اصل تفویض موافق است؛ اما اجرای آن را بدون چند شرط اساسی خطرناک میداند. در گفت و گو با علی شریعت، صادرکننده ومشاور کمیسیون توسعه صادرات اتاق بازرگانی اصفهان، به بررسی امتیازهای تفویض اختیارات صادراتی به استانها و پیش شرطهای لازم برای اجرای اثر بخش فرایند تفویض پرداختیم. این گفتوگو را در ادامه میخوانید.
موضوع تفویض اختیارات صادراتی به استانها از جمله بحثهای مهم و جنجالی سالهای اخیر در حوزه تجارت خارجی ایران است. با افزایش سهم استانها در صادرات غیرنفتی و گسترش نقش مناطق مرزی، این پرسش اساسی مطرح شده که آیا ساختار فعلی که بخش عمده تصمیمها در تهران گرفته میشود، همچنان پاسخگوی نیازهای امروز صادرکنندگان است یا وقت آن رسیده که اختیارات اجرایی، صدور مجوزها، رفع موانع و تصمیمهای روزمره صادراتی به استانها منتقل شود؟
در ساختار فعلی، بسیاری از اختیارات کلیدی صادراتی از جمله صدور یا اصلاح برخی مجوزهای صادرات، استعلامها و تأییدیههای سازمانها، هماهنگیهای بین دستگاهی، رفع تعهدهای ارزی، رسیدگی به اختلافهای ارزشگذاری یا تعرفه همچنان در تهران متمرکز است. این تمرکز سالهاست باعث بروز مشکلاتی شده که فعالان اقتصادی به طور دائم از آن گلایه میکنند.یکی از این مشکلات، زمان طولانی رسیدگی به درخواستهاست.
فرایندهایی که میتوان طی۲۴ تا ۴۸ ساعت حل کرد، گاهی هفتهها و حتی ماهها طول میکشد. هزینههای مستقیم و غیرمستقیم صادرکننده، هزینه سفر، پیگیری حضوری، خواب سرمایه، عدم قطعیت و ازدسترفتن فرصت صادراتی و عدم شناخت دقیق تصمیمگیران مرکزی از واقعیتهای استانی ازجمله این چالشهاست. بسیاری از مشکلات مرزی (از آستارا و انزلی تا مرزهای شرقی و جنوبی) تنها در سطح استانی قابلدرک و حل هستند.
بزرگشدن بیش از اندازه بدنه اداری مرکزی نیز دردسرساز است. در بیشتر کشورهای موفق، امور اجرایی در استانها انجام میشود و مرکز صرفا نقش سیاستگذار دارد. این چالشها، باعث شده است بسیاری از استانها، اتاقهای بازرگانی و حتی برخی نمایندگان مجلس خواستار تفویض اختیارات شوند.
چرا تفویض اختیار صادراتی به استانها میتواند مفید باشد؟
مهمترین مزیت تفویض، زمان بخشی است. کاهش بوروکراسی و افزایش سرعت تجارت از مزایای تفویض اختیار است. در صادرات، زمان یکی از مهمترین داراییهاست. تأخیر در صدور یک مجوز به معنی ازدسترفتن فرصت صادرات، افزایش هزینه انبارداری، بالارفتن ریسک فساد کالا یا ازدسترفتن کل بازار هدف است. وقتی استانها اختیار تصمیمگیری داشته باشند، بسیاری از این فرایندها در همان روز یا حتی چند ساعت انجام میشود. نمونههای محدودی از تفویضهای قبلی نشان دادهاند که زمان رسیدگی از چند هفته به چند روز کاهشیافته است.
تفویض اختیار باعث میشود تصمیمگیریها مبتنی بر شناخت واقعی از شرایط استانی باشد. مقامات استانی بهتر میدانند که بازارهای هدف هر استان چه ظرفیتی دارند. این شناخت باعث میشود تصمیمها واقعیتر، دقیقتر و کاربردیتر باشد.
در ساختار متمرکز فعلی، حل یک مشکل ساده گاهی تا ۴۸ ساعت زمان میبرد؛ درحالیکه همان مشکل در استان در چند ساعت قابلحل است. تفویض اختیار باعث فضای رقابتی میان استانها میشود. وقتی استانها اختیارات بیشتری داشته باشند، هر استان تلاش میکند زمان پاسخگویی کوتاهتر، حمایت بیشتر از صادرکننده، زیرساختهای بهتر و خدمات سریعتر ارائه دهد. این رقابت سالم باعث بهبود کیفیت کل زنجیره تجارت خارجی کشور میشود.
برای تفویض اختیار به استانها مطالبههای بخش خصوصی کداماند؟
بخش خصوصی با اصل تفویض موافق است؛ اما اجرای آن را بدون چند شرط اساسی خطرناک میداند.
برای تفویض اختیار به استانها ایجاد «پنجره واحد صادراتی استان» یعنی یک ساختار متمرکز استانی که همه فرایندها از همان جا مدیریت شود و صادرکننده دچار سردرگمی نشود،ضرورت دارد. وجود «مقررات واحد» برای کل کشور نیز مهم است. قانون باید ثابت بوده و تفسیر و اجرا ،شفاف و هماهنگ باشد؛ حضور واقعی بخش خصوصی در ساختار تصمیمگیری نیز از پیششرطهای لازم است. اتاق بازرگانی، تشکلهای تخصصی و صادرکنندگان باید نقش نظارتی و مشورتی واقعی داشته باشند، نه سمبلیک. شفافیت کامل و ثبت دیجیتال تمام تصمیمها باید وجود داشته باشد تا امکان ارزیابی، نظارت، کاهش سلیقهگرایی و گزارشگیری وجود داشته باشد. تفویض نباید منجر به این شود که علاوه بر تهران، یک مانع استانی جدید هم اضافه شود.
خطرهای اجرای ناقص تفویضاختیار کداماند؟
خطر چندپارگی مقررات و تصمیمگیری سلیقهای وجود دارد. مهمترین نگرانی این است که هر استان مقررات خاص خود را اجرا کند. در این صورت صادرکننده در هر استان با «نسخه متفاوتی از قانون» مواجه خواهد شد. این موضوع تجارت داخلی بین استانها را هم مختل میکند. احتمال ایجاد قدرتهای محلی و رانتهای جدید وجود دارد. تمرکز شدید اختیارات در برخی استانها میتواند باعث افزایش امضاهای طلایی، ایجاد شبکههای نفوذ محلی و اعمال سلیقه فردی مدیران شود. در کشورهایی که ساختار نظارتی ضعیف دارند، این خطر واقعی است. تفویض بدون آموزش و توانمندسازی، عملا شکستخورده است. بعضی استانها تجربه کافی برای رسیدگی به موارد پیچیده ندارند.قواعد مبدأ، ارزشگذاری، مقررات کشورهای هدف و مسائل تخصصی صادرات باید آموزش داده شود.
احتمال ناسازگاری تصمیمهای استانی با سیاستهای ملی وجود دارد. اگر استانها اختیارات کلیدی داشته باشند، اما هماهنگی مناسبی با پایتخت برقرار نشود، ممکن است در برخی موارد تصمیمهای استانی با سیاستهای کلان کشور در تضاد قرار گیرد.اگر تفویض به شکل ناقص اجرا شود، صادرکننده نمیداند از استان پیگیری کند یا از تهران یا از هر دو! این وضعیت از مدل فعلی هم بدتر است.
برای تفویضاختیار به استانها باید تجربه کشورهای موفق را بررسی کرد.تفویض اختیارات صادراتی، یک جراحی بزرگ اداری است، نه یک دستور اداری ساده. تفویض اختیارات صادراتی اگر درست طراحی و اجرا شود، میتواند سرعت تجارت را افزایش دهد، هزینه صادرکنندگان را کاهش دهد، مشکلات مرزی را در چند ساعت حل کند، رقابتپذیری استانها را بالا ببرد و ساختار صادراتی ایران را چابکتر و کارآمدتر کند؛ اما اجرای نادرست آن میتواند به هرجومرج مقرراتی، فساد محلی، افزایش بوروکراسی و تضعیف تجارت خارجی منجر شود.
نسخه موفق تفویض، نسخهای است که مرحلهای اجرا شود، با سامانه دیجیتال یکپارچه همراه باشد و قوانین واحد ملی را حفظ کند و بخش خصوصی در مرکز آن باشد. اگر این اصول رعایت شود، تفویض میتواند یکی از بزرگترین اصلاحات اقتصادی ایران باشد؛ اصلاحی که نهتنها مشکلات فعلی صادرکنندگان را حل میکند، بلکه مسیر ورود ایران به زنجیرههای تأمین منطقهای و جهانی را هموارتر میسازد.
تجربه کشورهای دیگر در زمینه تفویض اختیارات چگونه بوده است؟
نتایج تجربههای کشورهای موفق نشان میدهد تمرکززدایی موفق، سه شرط اصلی استانداردسازی قوانین، نظارت و ثبت دیجیتال و اجرای مرحلهای و مبتنی بر ارزیابی دارد. راهکار پیشنهادی برای ایران؛ نه تمرکز مطلق، نه تمرکززدایی ناگهانی است.تفویض اختیار باید بهصورت آزمایشی در پنج تا هشت استان بهعنوانمثال گیلان، هرمزگان، آذربایجان شرقی، بوشهر، خوزستان، سیستانو لوچستان، تهران و اصفهان اجرا شود؛ چون این استانها بیشترین حجم عملیات مرزی و صادراتی را دارند. ارزیابی ماهانه و فصلی عملکرد استانها باید بر اساس شاخصهایی مانند زمان صدور مجوز، میزان شکایات صادرکنندگان، کیفیت هماهنگی با دستگاههای اجرایی، میزان چابکی در حل مشکلات مرزی و میزان انحراف از مقررات واحد انجام شود. ایجاد یک «سامانه ملی تصمیمهای صادراتی» ضرورت دارد. تمام تصمیمها، رفع موانع و مجوزها باید ثبت شود تا از سلیقهایشدن، فساد و دوگانگی مقررات جلوگیری شود.
اصول کلیدی که اجرای تفویض را موفق میکند، کداماند؟
هر مدل موفق تفویض باید بر پایه پنج اصل مشترک بنا شود: اصل اول، قانون واحد اجرا در استان است و نباید هر استان تفسیر خود را از مقررات داشته باشد. چهارچوب باید سراسری و روشن باشد؛ اما اجرای جزئیات، نظارت میدانی و تصمیمهای اجرایی در استان انجام شود؛ اصل دوم، ثبت و نظارت دیجیتال بر تمام تصمیمهاست.
هر مجوز، هر رفع مانع، هر تأییدیه و هر استعلام باید بهصورت برخط ثبت شود، قابلرصد و اعتراض بوده و امکان مقایسه استانی وجود داشته باشد. بدون ثبت دیجیتال، تفویض مساوی با سلیقهگرایی است؛ اصل سوم، حضور واقعی بخش خصوصی است.
اتاق بازرگانی، تشکلها و انجمنهای تخصصی نباید «میهمان» جلسهها باشند؛ بلکه باید نقش تصمیمسازی و نظارت کاربردی داشته باشند؛ اصل چهارم، اجرای مرحلهای (Pilot)، نه اجرای ناگهانی است. اجرای ناگهانی قطعا شکست میخورد. تفویض باید از چند استان آغاز شود و پس از ارزیابی و رفع ایرادها به سایر استانها توسعه یابد؛ اصل پنجم، آموزش و توانمندسازی کارشناسان استانی است. تفویض بدون آموزش، مساوی با افزایش اشتباهها، اختلافها و توقف کارهاست.
تفویض اختیارات باید از کجا شروع شود؟
برای اجرای درست، لازم است تفویض در سهفاز انجام شود. فاز اول آمادهسازی و طراحی (دو تا چهار ماه) است. این مرحله پایهگذاری سیستم بوده و شامل تعیین سقف اختیارات قابل تفویض است. چیزی که قابل تفویض است، باید مشخص باشد. صدور برخی مجوزهای صادراتی مانند استعلامهای بیسازمانی، ارزشگذاری (در محدوده مشخص)، تأییدیههای استاندارد یا انطباق، رفع موانع مرزی و لجستیکی باید مشخص شود؛ اما مواردی مانند سیاستگذاری کلان، تغییر تعرفه یا مقررات پایه باید همچنان در سطح ملی بماند.طراحی سامانه ملی تفویض اختیارات صادراتی نیز الزامی است.
این سامانه باید تمام تصمیمها را ثبت کند، ارتباط استان – مرکز را دیجیتال کرده وپروفایل هر صادرکننده را ثبت کند و گزارشهای مدیریتی لحظهای ارائه دهد. بدون این سامانه، تفویض اجراشدنی نیست. اصلاح فرایندها و حذف مراحل زائد پیش از تفویض نیز کمک کننده است.
باید مسیرها یکپارچه و سادهسازی شوند؛ وگرنه، فقط بخشی از مشکلات از تهران به استان منتقل میشود؛ فاز دوم نیز اجرای آزمایشی در پنج تا هشت استان و به مدت (شش تا ۹ ماه) است. بهترین استانها برای اجرای آزمایشی شامل گیلان «دروازه صادرات به روسیه و CIS»، هرمزگان (بندرعباس و شهید رجایی – قلب تجارت)، آذربایجان شرقی (صادرات به ترکیه، قفقاز و اوراسیا)، بوشهر (صادرات به خلیجفارس)، خوزستان (مناطق مرزی و آبی)، سیستان و بلوچستان (دروازه مهم برای صادرات به پاکستان و هند) و اصفهان (دروازه صنعت و صنایعدستی) است.
خروجی موردنیاز در فاز آزمایشی این است که زمان صدور مجوزها حداقل ۳۰درصد باید کاهش یابد. استانها باید نشان دهند که تصمیمهایشان چابکتر است؛ کاهش شکایات صادرکنندگان نیز باید حاصل شود.
افزایش رضایتمندی شاخص کلیدی است. ایرادهای سیستمی و حقوقی نیز باید اصلاح شود. این بخش باید قبل از اجرای سراسری اصلاح شود؛ فاز سوم نیز توسعه ملی و استانداردسازی (۹ تا ۱۸ ماه) است. پس از موفقیت پایلوت، گسترش اختیارات به سراسر کشور، اما نه یکباره باید انجام شود. بر اساس عملکرد هر استان، تفویض به آنها افزایش مییابد؛ نه همزمان و یکسان.
«شاخص عملکرد صادراتی استانها» نیز باید تدوین شود. این شاخص شامل زمان رسیدگی به درخواستها، میزان سلیقهگرایی، میزان شکایات، هماهنگی بین دستگاهی و عملکرد مرزی و لجستیکی است. این شاخصهها باید هر فصل منتشر شوند.اتصال کامل استانها به گمرک، بانک مرکزی، استاندارد، وزارت صمت و… باید صورت بگیرد. بدون اتصال سیستمی، تفویض ناقص خواهد بود. ایجاد «کمیته ملی هماهنگی تفویض صادراتی» باید با همکاری دستگاههای متولی صورت بگیرد. این کمیته باید رگولاتور اصلی فرایند باشد.
چه اختیارات صادراتی باید تفویض شود؟
(فهرست پیشنهادی) تفویض اختیارات، باید درجهبندی شود: مرحله اول اختیارات ساده اجرایی است. این اختیارات شامل استعلامهای داخل، صدور تأییدیههای محلی، رفع مشکلات مرزی و صدور برخی مجوزهای صادراتی کالاهای کمریسک است؛ مرحله دوم اختیارات نیمهتخصصی است که شامل ارزشگذاری کالا در محدوده مشخص، مدیریت اختلافهای گمرکی محلی و دستورهای تسهیلگرانه برای عبور محموله است؛ مرحله سوم نیز اختیارات تخصصی (با نظارت مرکزی) است. بررسی قواعد مبدأ، تعیین ارزش کالاهای پیچیده و رسیدگی به اختلافهای بین صادرکننده و دستگاهها نیز باید صورت بگیرد.
نقش کلیدی بخش خصوصی در موفقیت تفویض چیست؟
هیچ تفویضی بدون حضور بخش خصوصی موفق نخواهد بود. نظارت واقعی نمایندگان اتاق بازرگانی شامل گزارش فصلی عملکرد استانها، گزارش تخلفها و ارائه پیشنهادهای اصلاحی است. خصوصیها باید در تصمیمسازی اتاقها مشارکت داشته و عضو ثابت کمیتههای استانی باشند.
