به گزارش اصفهان زیبا؛ واژه مدیریت یکپارچه شهری سال‌ها بر سر زبان‌هاست؛ کلیدواژه‌ای که بسیاری از کارشناسان معتقدند کلید حل مشکلات متعدد شهرها و ناهماهنگی‌های بین‌بخشی ادارات و ارگان‌های خدمت‌رسان در شهرهاست. مدیریت یکپارچه شهری نوعی از مدیریت بهینه شهرهاست که در بسیاری از کشورهای دنیا سال‌هاست تجربه‌شده و نتایج مطلوبی هم داشته است؛ اما در کشور ما به دلایل مختلف هنوز اجرایی نشده و معطل مانده است.
یکی از ثمرات انقلاب مشروطه تصویب نخستین قانون اساسی ایران در سال ۱۲۸۴ و تصویب نخستین قانون مدیریت محلی و نحوه اداره شهرها، تحت عنوان قانون بلدیه در سال ۱۲۸۶ خورشیدی بود. سازمان‌دهی انجمن بلدی (شهر) را می‌توان یک گام اساسی در شکل‌گیری دولت مدرن با الگوی عدم تمرکز در ایران دانست که متأسفانه با اتخاذ سیاست‌های تمرکز در دوران پهلوی، فرصت این تجربه مهم و تاریخی از دست رفت.
پس از انقلاب نیز خیز مناسبی برای حرکت به این سمت با تصویب قانون تشکیل شوراها برداشته شد؛ اما در اجرا عملا این قانون نتوانست تقسیم‌کار مشخص برای اداره شهرها و تمرکززدایی داشته باشد.
شاید تعبیر نادرست از مدیریت واحد شهری و تام‌الاختیاربودن شهرداری در اداره امور شهر، دولتی‌ها را برای اجرا و تصویب لایحه مدیریت واحد شهری نگران می‌کند. در تعریف مدیریت واحد شهری آمده است: «مدیریت واحد شهری به معنای قرارگرفتن شهرداری در رأس همه امور اجرایی شهر، از خدمات‌رسانی تا توسعه و عمران نیست؛ بلکه نوعی از مدیریت یکپارچه و توانمند در همه نهادها و ارگان‌هایی است که در بهبود مسائل و رفع مشکلات شهری، به‌صورت موضوعی و موضعی می‌توانند نقشی مستقل یا مکمل داشته باشند؛ به‌عنوان‌مثال هنگامی‌که از مدیریت واحد ترافیک صحبت می‌شود، این تصور وجود دارد که قرار است شهرداری حلّال مشکل ترافیک شهر باشد؛ درصورتی‌که برای رسیدن به شهر بدون ترافیک، نهادهای بسیاری باید در قالب مدیریت واحد ترافیک، نقش ایفا کنند.»
طرحی که در همه برنامه‌های توسعه به آن اشاره شده است
طرح مدیریت واحد شهری آن‌قدر مهم بوده که بارها در برنامه‌های توسعه‌ای کشور به آن اشاره و مطرح شده است. در ماده 136 برنامه سوم می‌خوانیم: «به دولت اجازه داده می‌شود باتوجه به توانایی‌های شهرداری‌ها، آن گروه از تصدی‌های مربوط به دستگاه‌های اجرایی در رابطه با مدیریت شهری را که ضروری تشخیص می‌دهد، بر اساس پیشنهاد مشترک وزارت کشور و سازمان امور اداری و استخدامی کشور، همراه با منابع تأمین اعتبار ذی‌ربط به شهرداری‌ها واگذار کند.»
دراین‌باره در بند (ب) ماده 137 برنامه چهارم توسعه نیز می‌خوانیم: «آن دسته از تصدی‌های قابل‌واگذاری دستگاه‌های دولتی در امور توسعه و عمران شهر و روستا، با تصویب هیئت‌وزیران همراه با منابع مالی ذی‌ربط به شهرداری‌ها و دهیاری‌ها واگذار می‌شود.»
همچنین در برنامه پنجم در ماده 173 در قالب مدیریت هماهنگ شهری می‌خوانیم: «دولت مجاز است در طول برنامه نسبت به تهیه برنامه جامع مدیریت شهری به‌منظور دستیابی به ساختار مناسب و مدیریت هماهنگ و یکپارچه شهری در محدوده و حریم شهرها، با رویکرد تحقق توسعه پایدار شهرها، تمرکز مدیریت از طریق واگذاری وظایف و تصدی‌های دستگاه‌های دولتی به بخش‌های خصوصی و تعاونی و شهرداری‌ها، بازنگری و به‌روزرسانی قوانین و مقررات شهرداری‌ها و ارتقای جایگاه و اتحادیه آن‌ها اقدام قانونی به عمل آورد.»
مقاومت دستگاه‌ها و آماده‌نبودن زیرساخت مانع اجرای طرح
برداشت از قوانین برنامه سوم و چهارم توسعه، اجرای مدیریت واحد شهری بوده است؛ ولیکن متأسفانه مقاومت تعدادی از دستگاه‌های اجرایی و آماده‌نبودن زیرساخت‌های لازم در شهرداری‌ها برای تحقق مدیریت واحد شهری و عوامل دیگر مانع از تحقق این برنامه‌ها شد؛ به همین دلیل در برنامه پنجم، ماده 173 جایگزین و به‌جای مطرح‌کردن مدیریت واحد شهری بحث «مدیریت هماهنگ شهری» گنجانده شد و در برنامه ششم بنا به قول رئیس سابق شورای عالی استان‌ها، طرح جدیدی از مدیریت یکپارچه شهری در شورای ششم با استفاده از هسته‌های کوچک‌تر اما باقابلیت زیاد به مجلس شورای اسلامی ارائه و تلاش شد این قابلیت‌ها ارتقا یابد که شوراها و شهرداری‌ها امکان‌پذیرش این طرح را داشته باشند؛ با وجود این نه‌تنها این اتفاق نیفتاد که گفته می‌شود توجه به این مسئله در برنامه هفتم به‌طورکلی مورد اغفال قرار گرفته است و نمایندگان مجلس شورای اسلامی در جریان رسیدگی لایحه برنامه هفتم توسعه کشور، با الحاق حکمی درباره ایجاد نظام یکپارچه مدیریت شهری با محوریت شهرداری‌ها مخالفت کردند.
رئیس سابق شورای عالی استان‌ها همچنین در گفت‌وگو با ایرنا در پاسخ به سؤالی درمورد سرانجام لایحه مدیریت یکپارچه شهری و موانع پیش روی این لایحه نیز گفته است:« لایحه مدیریت یکپارچه شهری جزو مسائل بسیار مهم و یکی از مطالبات جدی جامعه ماست.»
او درخصوص اینکه چرا این لایحه به سرانجام نمی‌رسد، توضیح داده است: «شاید ما راه اشتباه رفته‌ایم و هنوز سیستم اداری کشور قدرت هضم این موضوع را ندارد. در این خصوص ظرف و مظروف باهم هماهنگ نیست.»
سروری تصریح کرده است: «یعنی اینکه ظرف را کوچک و مظروف را بزرگ در نظر گرفته‌ایم و این دو باهم متناسب نیستند؛ به همین دلیل هم توانایی انجام مدیریت شهری را ندارد و مدیریت کشور هم نگران است که اختلالی در خدمات‌رسانی به مردم در حوزه‌هایی همچون آب، برق، اورژانس و انتظامی و سایر حوزه‌ها که مردم بدون واسطه از آن خدمت می‌گیرند، ایجاد شود و به مردم و کشور ضرر برسد.»
باید درخصوص اجرایی‌شدن طرح مدیریت واحد شهری، مطالبه‌گری کرد
این مسئله بارها از سمت اعضای شورای شهر اصفهان موردنقد قرار گرفت. آبان‌ماه سال گذشته محمدرضا فلاح، عضو شورای اسلامی شهر اصفهان، با تأکید بر مطالبه‌گری درخصوص اجرایی‌شدن طرح مدیریت واحد شهری گفته است: «ماده 118 برنامه هفتم توسعه، ماده الحاقی 22، در خصوص واگذاری تصدی‌ها است که گفته‌شده، دولت موظف است از سال اول برنامه نسبت به احصای آن دسته از امور محلی غیرحاکمیتی و تصدی‌های قابل‌واگذاری دولتی به مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی، همراه با پیش‌بینی منابع مالی لازم انجام شود. نحوه واگذاری اختیارات به‌نحوی‌که موجب انسجام و کارآمدی در امر ارائه خدمات عمومی و شهری و کاهش هزینه‌های عمومی شود، اقدام و پس از تصویب هیئت‌وزیران اجرا کنند. سازمان مکلف است گزارش عملکرد این بند را هر شش‌ماه یک‌بار به مجلس شورای اسلامی ارائه کند.»
او همچنین به ماده 136 قانون برنامه سوم و بند «ب» ماده 137 قانون برنامه چهارم توسعه اشاره و تأکید کرده است: «در این ماده به دولت اجازه داده می‌شود با توجه به توانایی‌های شهرداری‌ها و تصدی‌های مربوط به دستگاه‌های اجرایی در رابطه با مدیریت شهری را که ضروری تشخیص می‌دهد، براساس پیشنهاد مشترک وزارت کشور و سازمان امور اداری و استخدامی همراه با منابع تأمین اعتبار به شهرداری‌ها واگذاری کند.»
فلاح با بیان اینکه متأسفانه ما مشکل قانون نداریم اما مشکل اجرای قانون داریم، گفت: «قوانین توسعه کشور همه گویای این است که زمینه تحقق مدیریت واحد شهری ایجاد شود.»
کاهش قدرت و نفوذ دولت؛ مانع تحقق مدیریت واحد شهری
عباس حاج‌رسولی‌ها، رئیس کمیسیون اقتصادی، سرمایه‌گذاری و گردشگری شورای اسلامی شهر اصفهان نیز در اظهارنظری در خصوص اجرانشدن طرح مدیریت واحد شهری گفته است: «مدیریت واحد شهری یکی از مهم‌ترین مسائلی است که اگر به‌درستی اجرا شود، می‌تواند به شکلی کارآمد بار بزرگی از دوش دولت بردارد و به توسعه و پیشرفت شهرها کمک کند. این نهادهای محلی می‌توانند وظایفی همچون مدیریت آب، برق و آموزش را برعهده گیرند و به‌این‌ترتیب از تمرکزگرایی جلوگیری کنند.»
فلاح یکی از دلایل اصلی محقق‌نشدن مدیریت واحد شهری را نگاه برخی نمایندگان مجلس و بدنه دولت به این موضوع دانسته و گفته است: «بسیاری از نمایندگان و مسئولان دولتی به دلیل نگرانی از کاهش قدرت و نفوذ خود، تمایلی به واگذاری اختیارات به شوراهای محلی ندارند و از دید آن‌ها، شهرداری‌ها و شوراها رقیبی برای نهادهای دولتی تلقی می‌شوند و این امر موجب می‌شود تلاش‌هایی برای کاهش نقش شوراها صورت گیرد.»
حاج‌رسولی‌ها تأکید کرده: «اگر مدیریت واحد شهری محقق شود، نه‌تنها مشکلات محلی بهتر مدیریت می‌شود؛ بلکه نمایندگان توانمندتری برای مسائل کلان کشور به مجلس راه پیدا خواهند کرد.»
سعید ابراهیمی، معاون برنامه‌ریزی و توسعه سرمایه انسانی شهردار اصفهان نیز در گفت‌وگو با «ایمنا» با اشاره به اینکه شهر یک پدیده چندوجهی است، گفته است: «مسائل شهری همچون ترافیک، نظم، قانون، آموزش و خدمات بهداشت و سلامت شهروندان همگی به بخش‌های مختلفی ازجمله نهادهای ملی و محلی وابسته است و این موضوع موجب شده تا مدیران شهری بخشی از ابزارهای لازم برای تصمیم‌گیری مؤثر را در اختیار نداشته باشند.»
او تأکید کرده است: «این موضوع، یعنی تقسیم وظایف میان نهادهای مختلف، مشکلاتی را در هماهنگی و افزایش هزینه‌ها ایجاد می‌کند.» معاون برنامه‌ریزی و توسعه سرمایه انسانی شهردار اصفهان البته به اقدامات داوطلبانه شهرداری درخصوص ایجاد یکپارچگی در نظام داده‌های شهری اشاره کرده و گفته است: «داده‌های مربوط به آب، برق، گاز و تلفن همه در قالب نقشه‌های شهری تجمیع شده است تا هماهنگی بیشتری بین دستگاه‌ها ایجاد شود و امیدواریم که این روند به‌تدریج به تصمیم‌گیری‌های مبتنی بر داده و اجرای هماهنگ در سطح شهر منجر شود.»
مدیرت واحد شهری باعث افزایش شفافیت، کارآمدی و اعتماد عمومی می‌شود
با آنکه بارها درخصوص فواید اجرایی‌شدن مدیریت یکپارچه شهری تأکید شده و مصادیق اجرایی‌شدن این طرح و فواید آن برای همه روشن است؛ اما همچنان خبری از اجرایی‌شدن این طرح نیست.
محمدرضا فلاح،عضو شورای اسلامی شهر اصفهان در گفت‌وگو با «اصفهان زیبا» دلایل اجرایی‌نشدن این طرح را این‌طور توضیح می‌دهد: «ساختار اداری کشور ما به‌شدت تمرکزگراست و بسیاری از خدمات شهری توسط دستگاه‌هایی ارائه می‌شود که مستقیما زیر نظر دولت مرکزی هستند. این دستگاه‌ها مانند شرکت‌های آب‌وفاضلاب، برق، گاز، آموزش‌وپرورش و… به‌جای تعامل افقی با شهرداری‌ها، تابع سلسله‌مراتب عمودی وزارتخانه‌های خود هستند.»
او در ادامه بر لزوم تحقق مدیریت واحد شهری تأکید می‌کند و ادامه می‌دهد: «در کشورهای توسعه‌یافته، مدیریت یکپارچه شهری به‌عنوان یک اصل پذیرفته شده، تمام خدمات شهری را زیر نظر یک نهاد محلی قرار می‌دهد. این امر سبب تصمیم‌گیری سریع‌تر، کاهش هزینه‌های اجرایی و افزایش کیفیت خدمات عمومی می‌شود. با تحقق مدیریت واحد، شوراها و شهرداری‌ها که بارأی مستقیم مردم انتخاب می‌شوند، مسئول پاسخگویی به شهروندان خواهند بود. این خود سبب افزایش شفافیت، کارآمدی و اعتماد عمومی خواهد شد.»
فلاح در ادامه مقاومت دولت را یکی از دلایل اجرایی‌نشدن طرح مدیریت واحد شهری اعلام می‌کندو ادامه می‌دهد: «واگذاری اختیارات به مدیریت شهری به معنای واگذاری بخشی از قدرت و منابع مالی دولت مرکزی است؛ موضوعی که بسیاری از دستگاه‌های اجرایی تمایلی به آن ندارند. نهادهایی که اکنون متولی امور شهری هستند، با واگذاری وظایف خود، بخشی از نفوذ، بودجه و ساختار اداری خود را از دست می‌دهند که طبیعی است در برابر آن مقاومت کنند.»
عضو شورای اسلامی شهر اصفهان همچنین به ملاحظات سیاسی هم اشاره می‌کند و می‌افزاید: «برخی مقامات دولتی یا نمایندگان مجلس، به دلایل سیاسی و نه کارشناسی، با واگذاری اختیارات به شوراهای شهر مخالف‌اند. گاه نگرانی از استفاده جناحی یا غیرکارشناسی از اختیارات محلی مطرح شده که باعث می‌شود از واگذاری قدرت به مدیریت شهری، باوجود ظرفیت مطلوب، جلوگیری شود. در مواردی دیده‌شده که نگاه امنیتی نسبت به شوراها و شهرداری‌ها باعث شده دولت‌ها از تمرکززدایی واقعی پرهیز کنند؛ به‌ویژه در کلان‌شهرهایی مانند تهران، اصفهان، مشهد یا شیراز.»
عضو شورای اسلامی شهر اصفهان مقاومت نمایندگان مجلس را دلیل دیگر اجرایی‌نشدن این طرح و تصویب آن در مجلس می‌داند و می‌گوید: «برخی نمایندگان، به دلیل داشتن حوزه نفوذ محلی یا تعارض منافع با شوراها و شهرداری‌ها، نسبت به تقویت مدیریت شهری حساسیت دارند. اختلاف دیدگاه میان مجلس و شوراها در خصوص نحوه نظارت، واگذاری بودجه و تعیین وظایف اجرایی، مانع شکل‌گیری اجماع قانونی شده است.»
از نگاه فلاح ضعف در تدوین و اجرای قوانین، از دیگر دلایل به تصویب‌نرسیدن طرح مدیریت واحد شهری عنوان می‌شود. او ادامه می‌دهد: «قانون‌گذاری در این زمینه یا ناقص بوده یا ضمانت اجرایی کافی نداشته است. طرح‌هایی نظیر “مدیریت شهری یکپارچه” در مجلس بارها مطرح‌شده؛ ولی به دلیل عدم‌اجماع سیاسی و تضاد منافع، به نتیجه نرسیده است؛ اما همه این اقدامات نتوانسته ارتباط مؤثری بین ارگان‌های خدمت‌رسان در شهر ایجاد کند و آنچه امروز شاهد آن هستیم ناهماهنگی بین دستگاه‌ها و اتلاف سرمایه‌هاست.»
طرح مدیریت واحد شهری؛ قربانی نگاه دولت به شوراها و شهرداری‌ها
مصطفی نباتی‌نژاد، رئیس مرکز پژوهش‌های شورای اسلامی شهر نیز در گفت‌وگو با «اصفهان زیبا» یکی از دلایل اجرایی‌نشدن این طرح را لایحه‌نبودن آن می‌داند و می‌گوید: «یکی از مهم‌ترین دلایلی که باعث شده تاکنون این طرح اجرایی نشود، این است که طرح در قالب لایحه نیست. وقتی لایحه نباشد؛ یعنی اینکه دولت با آن مخالف است یا حداقل موافق دفاع از لایحه نیست. وقتی موضوعی در قالب طرح مطرح می‌شود یک تعدادی از نمایندگان امضا می‌کنند و بخشی از نمایندگان هم اگر با موضوع موافق نباشند، به طرح رأی نمی‌دهند و نهایتا طرح در صحن علنی مجلس رأی نخواهد آورد. این اتفاق برای طرح مدیریت واحد شهری افتاده است.»
او درخصوص منش دولت‌ها و حفظ استیلایش بر اداره امور شهرها می‌گوید: «دولت‌ها به‌نوعی دوست دارند که سطح استیلای خودشان را هرروز تقویت کنند. در کل فرهنگ دولت‌ها این بوده است که فضا را هرروز بروکراتیک‌تر کنند و اداره امور شهرها در اختیار خودشان باشد.»
رئیس مرکز پژوهش‌های شورای اسلامی شهر با اشاره به نگرانی دولت‌ها از تفویض اختیار به شورا و شهرداری‌ها تصریح می‌کند: «آن‌ها چون نگران هستند، مخالف اجرای طرح مدیریت واحد شهری هستند. از سمت دیگر دلیل مخالفت برخی از نمایندگان مجلس شورای اسلامی با تصویب این طرح این است که نمایندگان شهرهای کوچک در مجلس، نگران کاهش منافع و نفوذشان هستند و به همین دلیل با این موضوع مخالفت می‌کنند.»
اصولا بسیاری از شهرهای بزرگ به‌رغم همه ظرفيت‌های بالای فرهنگی، اجتماعی، اقتصادی و سياسی که دارند نيازمند مديريت واحد شهری با حضور همه سازمان‌ها و نهادهای تأثيرگذار در توسعه خدمات و عمران هستند؛ مديريتی كه بتواند با ايجاد وفاق و وحدت رويه در برنامه و اجرا، ضمن كاستن از موازی‌كاری‌ها و جلوگيری از تحميل بودجه و هزينه‌های اضافی بر شهر، گام‌های علمی و عملی برای به‌سامان‌رساندن فعاليت‌های حياتی شهر ها بردارد. بنا به گفته کارشناسان، تحقق مدیریت واحد شهری اهدافی چون ارتقای شرایط کار و زندگی همه جمعیت شهر با توجه ويژه به افراد و گروه‌های کم درآمد، زمينه سازی و ايجاد مشوق های توسعه اقتصادی و اجتماعی پایدار و حفاظت از محیط کالبدی شهر را در بر خواهد داشت و تحقق همین اهداف با اجرای طرح مدیریت واحد شهری، آینده روشنی برای شهرها رقم خواهد زد.
فهم درست‌نداشتن از اجرای طرح مدیریت واحد شهری و روشن‌نشدن زوایایی مختلف این طرح بین شوراها، دولت و نمایندگان مجلس باعث شده است تا طرحی که می‌توانست اتفاقات مؤثری در شهرها رقم بزند و روند توسعه شهرها را سرعت بیشتری ببخشد، سال‌ها روی زمین بماند و هرسال با بی‌توجهی بیشتر به گوشه عزلت کشیده شود. امروز مشکلات متعدد شهرها درگرو اجرایی‌شدن همین مدیریت واحد شهری است. سازمان‌ها و ارگان‌ها در شهر اصفهان قدرت هماهنگی مؤثر با یکدیگر را ندارند و همین مسئله دود غلیظی شده است که هرروز چشم مردم را می‌سوزاند.
