به گزارش اصفهان زیبا؛ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران بهعنوان عالیترین سند حقوقی کشور، چهارچوبی بنیادین برای تنظیم نظام حقوقی، تعیین حدود اختیارات و وظایف حاکمیت و بیان حقوق ملت بهشمار میرود.
در مفهومی عام، قانون اساسی شامل مجموعهای از مقررات مدون یا عرفی است که چگونگی کسب، انتقال و اعمال قدرت سیاسی را سامان میبخشد. در جریان حوادث پرالتهاب انقلاب، اندیشه تدوین قانون اساسی برای این نظام نوپا، پیش از پیروزی نهایی انقلاب و در دوران اقامت حضرت امام خمینی(ره) در پاریس شکل گرفت.
با توجه به شرایط حساس آن برهه و تأکیدهای رهبر انقلاب، کار تهیه پیشنویس اولیه آغاز و نهایتا در اسفند ۱۳۵۷ به محضر ایشان تقدیم شد. پس از انتشار عمومی این پیشنویس، به درخواست مستقیم امام خمینی، اقشار گوناگون مردم، بهویژه صاحبنظران، متفکران و اسلامشناسان، نظرهای انتقادی و اصلاحی خود را بیان کردند؛ آنگاه در بازنگری و تکمیل نهایی متن قانون اساسی این تحلیلها لحاظ شد.
پس از تصویب نهایی متن قانون اساسی در مجلس خبرگان، همهپرسی عمومی برگزار شد و ملت ایران با رأی قاطع خود، قانون اساسی را تأیید کردند. حضرت امام خمینی(ره) این شیوه تصویب را که در آن رأی مستقیم مردم علاوهبر انتخاب نمایندگان، به خود قانون مصوب نیز تعلق گرفت، «در بالاترین سطح دموکراسی و بیسابقه در دنیا» ارزیابی کردند.
این فرایند، تبلور عینی حاکمیت مردمی در چهارچوب ارزشهای اسلامی بود. در تقویم جمهوری اسلامی ایران، ۲۴ آبان به بهانه تصویب قانون اساسی توسط دو سوم نمایندگان مجلس شورای اسلامی، به نام روز قانون اساسی نامگذاری شده است؛ ازاینرو، «اصفهانزیبا» مصاحبهای را با مصطفی رفیعی، مدیر اندیشکده راه فردا، ترتیب داد تا به بررسی بیشتر امتیازها و چالشهای قانون اساسی در جامعه امروز بپردازد.
علل محققنشدن برخی از قوانین مندرج در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران چیست؟
اگر بخواهیم بیتعارف صحبت کنیم، باید گفت در ایران با یک واقعیت تلخ روبهرو هستیم: قانون اساسی در بسیاری از حوزهها «نوشتهشده»، «انتخاباتی» و «آرمانی» است؛ اما «اجرایی» نیست. قانون اساسی هر کشور، نقشه راه حکمرانی و تضمینکننده حقوق ملت است؛ بااینحال، شکاف میان «نص قانون» و «عمل حکمرانی» پدیدهای جهانی است و منحصر به ایران نیست و تحقق نیافتن برخی اصول قانون اساسی پدیدهای مختص ایران نیست و در بسیاری از کشورهای جهان، حتی برخی از دموکراسیهای جاافتاده، نیز وجود دارد.
تفاوت کشورها را فقط در شدت، گستره و دلایل این عدم تحقق میتوان یافت؛ در ایران نیز برخی اصول قانون اساسی، بهویژه اصول مربوط به آزادیهای مدنی، عدالت اجتماعی و ساختارهای نظارتی، کمتر از آنچه در متن قانون پیشبینی شده است، عملی شدهاند.
قانون اساسی کشورها معمولا مجموعهای از «اهداف»، «آرمانها» و «چهارچوبها»ست که بسیاری از آنها در عمل بهطور کامل اجرا نمیشوند؛ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران نیز، برخلاف بسیاری از تصورها، صرفا یک سند سیاسی نیست. در متن آن، مجموعهای از آرمانهای عدالتمحور، برابریمحور و رفاهمحور وجود دارد که اگر اجرا میشد، ایران امروز یکی از عادلانهترین و انسانیترین جوامع منطقه بود. اصول مربوط به حق مسکن، حق آموزش رایگان و برابر، حق اشتغال، برابری اجتماعی زنان و مردان، توزیع عادلانه ثروت، مبارزه با فقر، کاهش فاصله طبقاتی، حمایت از اقشار آسیبپذیر، تأمین اجتماعی عمومی و تقویت شوراهای محلی، نهتنها از مترقیترین بخشهای قانون اساسی محسوب میشوند، بلکه نقشه راهی روشن برای ساختن یک جامعه با کرامت انسانی هستند؛ اما واقعیت امروز ایران فاصلهای عمیق با این آرمانها دارد، فاصلهای که با گذر زمان عمیقتر شده است.
قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران با بیش از چهار دهه عمر، امروز یکی از متون بنیادین، اما کمتحققیافته در نظام حقوقی و سیاسی کشور بهشمار میرود. از آزادی مطبوعات تا عدالت اجتماعی، از حق تجمع تا عدالت قضایی و از نقش شوراها تا استقلال رسانه ملی، بسیاری از اصولی که روزی برای تضمین حقوق ملت نوشته شدند، اکنون به واژگانی آرمانی در یک سند حقوقی تبدیل شدهاند، سندی که در زندگی روزمره شهروندان کمتر ردّی از آن دیده میشود.
در یک نگاه کلی به قانون اساسی و واقعیتهای جامعه، میتوان گفت: اصول رفاهی، عدالت اجتماعی و حقوق اقتصادی به دلیل شرایط اقتصادی، بهطور ناقص اجرا شدهاند. آزادیهای مدنی و سیاسی و نهادهای مشارکتی و نظارتی هنوز به جایگاه پیشبینیشده در قانون اساسی نرسیدهاند. با درنظرگرفتن تفاوت میان اهداف و آرمانها و ساختارها در قانون اساسی، به نظر میرسد عدم تحقق کامل برخی از اصول قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران نتیجهٔ مجموعهای از عوامل ساختاری، نهادی، سیاسی و اجرایی است. مهمترین دلایل را میتوان در چند محور تحلیل کرد:
نبود ضمانت اجرایی کافی برای برخی اصول: بخشهایی از قانون اساسی، مثلا اصول مربوط به حقوق شهروندی، آزادی مطبوعات یا شفافیت، بهدلیل نبود قوانین عادی دقیق و مکانیسمهای نظارتی مستقل عملیاتی نشدهاند. برخی اصول ضمانت اجرای حقوقی دارند؛ اما نهاد مشخصی برای پیگیری، ارزیابی و تذکر در صورت نقض آن اصول وجود ندارد. هر اصل حقوقی، حتی اگر عالیترین ایدهها را بیان کند، بدون نهاد نظارتی مستقل، تبدیل به توصیه اخلاقی میشود؛نه قانون. از سویی، در اصل ۱۱۳ قانون اساسی ریاستجمهوری نفر دوم کشور و مسئول اجرای قانون اساسی عنوان میشود و از سوی دیگر، شورای نگهبان فقط نظارت بر فرایند قانونگذاری در جهت عدم نقض قانون اساسی را بهعهده دارد؛ بنابراین، نهادی که باید قانون اساسی را اجرا کند، قدرت محدود دارد و در تفسیر از اصل ۱۱۳ فقط اجرا را در قوه مجریه محدود میبینیم و نهادی که باید نظارت کند، نظارت آن محدود به نقض در حیطه قانونگذاری است. نتیجه آن است که اصول نقضشده در دیگر حیطهها پیگیری نمیشوند؛ اصول مسکوت به حال خود رها شده و برخی از اصول با تفسیر محدودکننده اجرا میشوند و قانون اساسی عملا به متنی کماثر تبدیل میشود.
غلبه ملاحظههای امنیتی و سیاسی بر ملاحظههای حقوقی: در برخی حوزهها، مثل فعالیت احزاب، رسانهها یا تشکلهای مدنی، ملاحظههای امنیتی و سیاسی بر اجرای کامل اصول آزادیها مقدم میشود؛ درنتیجه، اجرای برخی اصول قانونی در مواجهه با برداشتهای امنیتی محدود میشود؛ بنابراین در ایران، امنیت بر قانون مقدم میشود؛ درصورتیکه میبایست امنیت تابع قانون باشد.
تمرکز قدرت و ضعف کارکرد نهادهای نظارتی: نهادهای نظارتی مانند مجلس، دیوان عدالت اداری یا سازمان بازرسی کل کشور در برخی دورهها استقلال یا قدرت کافی برای اعمال نظارت مؤثر نداشتهاند. تمرکز قدرت در برخی نهادها باعث شده است توازن بین قوا که در قانون اساسی پیشبینی شده، بهطور کامل محقق نشود.
اولویتهای اقتصادی و اجرایی دولتها: قانون اساسی ایران یکی از مترقیترین بخشهای اقتصادی را دارد؛از حق مسکن تا حق اشتغال و حمایتهای گسترده دولت. بسیاری از این اصول،بهخصوص اصول اقتصادی، رفاهی، عدالت اجتماعی یا تمرکززدایی،نیازمند بودجه و برنامهریزی بلندمدت هستند. کمبود منابع، تحریمها، ضعف مدیریت و جابهجایی اولویتهای دولتها اجرای برخی اصول را به حاشیه رانده است. در این شرایط، اصول اقتصادی قانون اساسی بیشتر شبیه شعارند تا قانون.
ابهام و تفاسیر مختلف از اصول قانون اساسی: برخی اصول قانون اساسی مبهماند یا تفاسیر متناقض دارند. نهادی مانند شورای نگهبان نقش تعیینکنندهای در تفسیر قانون اساسی دارد و همین امر باعث شده است برخی اصول بر اساس برداشت تفسیری خاص اجرا شوند یا مورد تأکید بیشتر یا کمتر قرار گیرند.
ضعف فرهنگ قانونمداری و مشارکت مدنی : برای اجرای بسیاری از اصول، خصوصا اصول مرتبط با حقوق ملت، به مطالبهگری اجتماعی و فرهنگ قانونخواهی و قانونمداری نیاز است. کاهش مشارکت مدنی، ضعف نهادهای مستقل و نبود رسانههای آزاد موجب شده است فشار اجتماعی برای اجرای کامل قانون اساسی کم باشد. ما کشوری با سابقه تاریخی طولانی از حاکمیت فردی داریم. تلاش برای قانونمداری و غلبه قانون بر خواست فردی حاکمان تاریخی از عصر مشروطه در کشور ما دارد؛ بنابراین هنوز چه در فرهنگ حاکمیتی و چه در فرهنگ مردمی، قانون ارزش و اهمیت ویژه خود را نیافته است.
چالشهای بینالمللی و بحرانهای مستمر: بحرانهای خارجی، تنشهای منطقهای و تحریمها باعث شده است اجرای برخی اصول، بهخصوص اصول اقتصادی، رفاهی و توسعهای، با تأخیر یا شکست مواجه شود؛ بنابراین علت اصلی محقق نشدن برخی قوانین قانون اساسی را باید در ترکیب پیچیدهای از ساختار قدرت، ضعف اجرای قانون، محدودیتهای امنیتی، بحرانهای اقتصادی و تفاسیر متفاوت جستوجو کرد؛ درنتیجه، اجرای کامل قانون اساسی نیازمند اصلاحات نهادی، تقویت حاکمیت قانون، ارتقای شفافیت و افزایش مشارکت مدنی است.
هرچند در ابتدا تذکر داده شد که چنین شکافی در بسیاری از کشورها وجود دارد، نکته اینجاست که در بسیاری از این کشورها نهادهای مستقل، رسانههای آزاد، احزاب، دانشگاهها و جامعه مدنی هزینه مقابله با نقض قانون را بالا میبرند. در ایران، این ظرفیتها محدودترند؛ به همین دلیل «شکاف میان قانون و عمل» در ایران عمیقتر، پایدارتر و چندلایهتر میشود؛ بنابراین به نظر میرسد برای کاهش فاصله میان قانون اساسی و عملکرد واقعی، چند گام کلیدی مورد توجه قرار میگیرد:
تقویت استقلال نهادهای نظارتی؛
ایجاد سازوکار اجرایی برای اصول حقوق شهروندی؛
اصلاحات حقوقی در جهت شفافترشدن اصول مبهم؛
افزایش نقش رسانههای آزاد و نهادهای مدنی؛
توسعه اقتصادی و افزایش ظرفیت دولت؛
قانون اساسی زمانی میتواند به ابزاری واقعی برای تحقق حقوق ملت تبدیل شود که میان قانونگذاری، تفسیر و اجرا هماهنگی ایجاد شود و جامعه نیز مطالبهگر اجرای آن باشد.
آیا برخی از اصول قانون اساسی با تغییر مناسبات اجتماعی در سالهای اخیر، قابلیت بازنگری و اصلاح دارد؟
قانون اساسی هر کشور در بستری از ارزشهای تاریخی، اجتماعی و سیاسی زمان تدوین خود استوار است. در ایران نیز قانون اساسی ۱۳۵۸ (و بازنگری ۱۳۶۸) محصول شرایط خاص پس از انقلاب، جنگ، شکلگیری نهادهای جدید و اولویتهای انقلابی آن دوره بود. اما مناسبات اجتماعی ۴۵ سال بعد در حوزه اقتصاد، سبک زندگی، فناوری، رابطه دولت و جامعه و حتی ساختار خانواده، دگرگونیهایی اساسی را تجربه کرده است؛ بنابراین این پرسش که آیا این دگرگونیها، برخی اصول قانون اساسی را نیازمند بازخوانی، بازتفسیر یا بازنگری کردهاند، پرسش درستی است. ایران در چهار دهه گذشته تحولات مهمی را تجربه کرده است:
تغییر ساختار جمعیتی (سالمندی، شهرنشینی، کاهش بُعد خانواده)؛
تحول در سبک زندگی و مطالبههای نسل جدید؛
دیجیتالی شدن ارتباطات و اقتصاد؛
پیچیدهترشدن رابطه دولتملت؛
وابستهترشدن رفاه عمومی به کارآمدی حاکمیت.
این تحولات شکافی میان نص قانون اساسی و عمل حکمرانی ایجاد کرده و اجرای برخی اصول را دشوار کرده است. تجربه جهانی نشان میدهد قانون اساسی دو چهره دارد: در وجه هستیشناختی: سندی پایدار، میراثساز و حافظ نظم سیاسی؛ در وجه کارکردی: متنی که باید با تحولات جامعه هماهنگ بماند تا کارآمدی خود را از دست ندهد.
قانون اساسی هر کشوری سندی زنده بوده و زمانی کارآمد است که از یکسو، در وجه هستیشناختی خود، ستونهای ثبات سیاسی را حفظ کند و از سوی دیگر، در وجه کارکردی همراه با تغییرات نسلها، فناوری، اقتصاد و ساختارهای اجتماعی بازنگری شود. بازنگری در این معنا نه به مفهوم نفی ارزشهای اولیه، بلکه به معنای بهروزکردن ابزارهای تحقق آن ارزشهاست. از همین منظر، بازنگری در قانون اساسی ایران نیز میتواند نه یک تهدید، که فرصتی برای ارتقای کارآمدی حکمرانی و پاسخگویی به نیازهای نسل جدید تلقی شود.
اصلاح قانون اساسی نه نشانه بحران، بلکه نشانه بلوغ سیاسی و نهادی است. سالانه دهها کشور دنیا قانون اساسیشان را اصلاح میکنند و این کار یک امر معمول در کشورهای دیگر است. آلمان بیش از ۶۰ مرتبه و هند بیش از ۱۰۰ مرتبه به این کار پرداختهاند و قانون اساسی آمریکا ۲۷ اصلاحیه دارد؛ بنابراین شاید پرسش اصلی این نیست که «آیا قانون اساسی باید اصلاح شود؟»، بلکه پرسش واقعی این است که کدام اصول و با چه رویکردی؟
شاید برخی از محافل سیاسی در مقام پاسخ به این پرسش بهسراغ نسخهپیچی سیاسی بروند؛ ولی باید بهدنبال رویکردی کارشناسی باشیم و متناسب با تغییرات صورتگرفته و مشکلات و ابهامهایی که در عمل به قانون با آن مواجه شدهایم، بدان پاسخ دهیم؛ مثلا، فرض کنید رویکرد غالب در قانون اساسی، رویکرد مبتنیبر انحصار و مالکیت دولتی است که تجلی آن در اصل ۴۴ بهوضوح مشخص است؛ اما در سالهای گذشته با جمعبندی صورتگرفته در خصوص تغییر این رویکرد به جای اصلاح قانون اساسی، سعی شده است در قالب سیاستهای ابلاغشده رهبر معظم انقلاب، این رویکرد اصلاح شود.
با توجه به تغییرات صورتگرفته در این دوره نزدیک به ۴۰ سال از بازنگری اول، در یک نگاه ابتدایی میتوان به موضوعهای زیر بهعنوان محورهای بازنگری موردپیشنهاد اشاره کرد:
بازتعریف نقش دولت، شفافسازی نقش آن و واگذاری نقشهای تصدیگری، حکمرانی دادهمحور و حکمرانی دیجیتال؛
ارتقای عدالت و تصریح به عدالت فرصت، بهعنوان بخش تکمیلکننده عدالت توزیعی و نتیجهای؛
ایجاد سازوکارهای اجرایی و نظارتی مؤثر بر اجرای قانون اساسی؛
بازتعریف رابطه قوا و تبیین اختیارات مقامات، تقویت نهادهای نظارتی منتخب مردم، افزایش شفافیت مالی و عملکردی نهادهای عمومی، تسهیل سازوکار بازنگری قانون اساسی، ارتقای اختیارات شوراهای محلی در مدیریتشهری و منطقهای.
به نظر میرسد اگر بازنگری قانون اساسی ایران، با رویکردی عدالتمحور، کارآمدمحور و دیجیتالمحور انجام شود، میتواند شکاف میان متن و واقعیت اجتماعی را کاهش دهد، هزینههای حکمرانی را کم کند، کیفیت ارائه خدمات عمومی را ارتقا دهد، نسل جدید را دوباره به آینده سیاسی کشور متصل کرده و اعتماد عمومی و ثبات سیاسی را تقویت کند. این بازنگری نه بازگشت از آرمانها، بلکه ابزاری برای تطبیق آن آرمانها با نیازهای امروز و فرداست.
امتیاز قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران را در چه میدانید؟
اگر بخواهیم تحلیل کارشناسانه، بیطرف و مبتنیبر نگاه مقایسهای ارائه کنیم، «امتیازها» یا نقاط قوت بالقوه قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران را میتوان در چند محور دستهبندی کرد. نکته مهم این است که این موارد لزوما به معنای تحقق کامل آنها در عمل نیست؛ بلکه به ظرفیتها و قابلیتهای متن قانون اشاره دارد. مهمترین امتیازهای قانون اساسی را میتوان اینگونه برشمرد:
توجه گسترده به عدالت اجتماعی و حقوق اقتصادیاجتماعی: کمتر قانون اساسی در جهان به اندازه قانون اساسی ایران به عدالت اجتماعی، رفع فقر و ایجاد فرصت برابر توجه کرده است.
اصول مختلف قانون، چهارچوبهای مهمی برای تأمین اجتماعی همگانی، آموزش رایگان، درمان همگانی، حق مسکن، رفع فقر و محرومیت و توزیع عادلانه ثروت ایجاد میکند. این محور اگرچه در عمل بهطور کامل محقق نشده، اما در متن قانون ظرفیت چشمگیری دارد و در مقایسه با بسیاری از کشورها گستردهتر است.
ترکیب حقوق ملت با هویت دینیفرهنگی جامعه: قانون اساسی ایران تلاش کرده است حقوق عمومی مدرن را با ارزشهای فرهنگیدینی جامعه اکثریت ترکیب کند. این مدل در برخی کشورها نیز وجود دارد و نوعی هویتبخشی اجتماعی به قانون اساسی ایجاد میکند. این ترکیب برای جامعهای با پشتوانه تاریخی و فرهنگی قوی میتواند سرمایه نمادین ایجاد کند و پایه هویتی برای همبستگی اجتماعی فراهم سازد.
پیشبینی نهادهای متعدد برای تضمین مشارکت سیاسی: قانون اساسی ایران ظرفیتهای متعددی برای مشارکت عمومی ایجاد کرده است که از آن جمله میتوان به مجلس شورای اسلامی، شوراهای اسلامی، ریاستجمهوری، اصل ۵۶ درباره حق حاکمیت مردم و اصل ۵۹ درباره رفراندوم اشاره کرد. اگرچه استفاده از برخی از این ظرفیتها در عمل محدود بوده، اما در خود متن قانون امتیازی برای مشارکت مردمی و مردمیسازی تصمیمها وجود دارد.
توجه فراوان به استقلال سیاسی و عدم وابستگی: در اصول متعددی، قانون اساسی ایران بر استقلال سیاسی، استقلال اقتصادی، عدم تسلط بیگانه و عدم نفوذ قدرتهای خارجی تأکید کرده است. این رویکرد در کشورهای دارای تجربه استعمار یا بیثباتی تاریخی، یک اصل هویتیامنیتی مهم تلقی میشود و میتواند پایهگذار خودباوری ملی باشد.
تأکید قوی بر مسئولیتهای اجتماعی دولت: قانون اساسی ایران صرفا «تکالیف مردم» را برنشمرده، بلکه همانگونه که اشاره شد، دولت را مکلف کرده است آموزش، اشتغال، رفاه، مسکن، درمان، رفع تبعیض و توسعه متوازن منطقهای را تأمین کند. این حجم تعهدات در کمتر قانون اساسی دیده میشود و از منظر نظری، پشتوانهای پیشرو برای «دولت رفاه» در مقابل «دولت حداقلی» مدنظر برخی از سیاسیون است.
جامعیت و گستردگی اصول حقوق ملت: بخش «حقوق ملت» (اصول ۱۹ تا ۴۲) در ایران متنی نسبتا مفصل است که بسیاری از آزادیها (بیان، احزاب و تجمعها)، آزادیهای رسانه، حریم خصوصی، آزادی شغل، مالکیت و آزادی رفتوآمد را به رسمیت شناخته است. بسیاری از این اصول،اگر همراه با سازوکارهای اجرایی قوی شوند،میتوانند پایههای یک نظام حقوق عمومی پاسخگو باشند.
وجود نهادهای نظارتی متکثر: وجود نهاد های مختلف با نقش نظارتی در ساختار پیشبینیشده کشور ازجمله دیوان عدالت اداری، سازمان بازرسی کل کشور، دیوان محاسبات، مجلس، شورای نگهبان و شوراها،حداقل به لحاظ متنی، ظرفیتی قوی برای کنترل قدرت و جلوگیری از فساد است؛ بنابراین شاید بتوان امتیاز اصلی قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران را در سه محور خلاصه کرد:
توجه جدی به عدالت اجتماعی و حقوق اقتصادیاجتماعی: ما یکی از معدود قانونهای اساسی با تعهدهای رفاهی گسترده در دنیا هستیم.
پیوند ارزشهای تاریخیفرهنگی جامعه با ساختار مدرن حکومت: ما کشوری با پشتوانه غنی فرهنگی هستیم که این پیوند باعث ایجاد چهارچوب هویتیسمبلیک برای همبستگی اجتماعی میشود
پیشبینی سازوکارهای متعدد مشارکت و نظارت: این امر ظرفیت بالای بالقوه قانونی برای مردمیسازی حکمرانی را در کشور ایجاد میکند.
