به گزارش اصفهان زیبا؛ کتاب «شوراها و توسعه پایدار» به قلم عباس نصر آزادانی، در سال 1389 توسط انتشارات ناظر، در 248 صفحه منتشر شده است و دغدغه‌های توسعه مشارکت‌های مردمی، گردش نخبگان و انسجام ملی در کشور را دنبال می‌کند.
آنچه در ادامه می‌خوانید، صفحات 23 الی 28 این کتاب است که به بحث مهم و فراموش شده نقش شوراهای محلات، شوراهای منطقه و شورای شهر در سال‌های آغازین پیروزی انقلاب اسلامی می‌پردازد.
متأسفانه با انحلال شوراهای محل، نقش مردم در مشارکت در مدیریت شهر کمرنگ شد و به نظر می‌رسد، الگوی فعلی که فقط در یک شورای شهر چند نفره، منحصر و مختصر شده است، جوابگوی کافی برای افزایش سرمایه‌های اجتماعی مردمی و اداره شهر، نیست.
تاریخچه شوراهای شهری در ایران
انجمن‌های ایالتی و ولایتی مندرج در قانون اساسی مشروطیت که نماد فدرالیسیم ایرانی بود شکل نگرفت. زیرا وجود حاکمیت تمامیت‌خواه، نبود فرهنگ شورایی و بوروکراسی حاکم دولتی اجازه فدرالیزه‌شدن را به کشور نمی‌داد. ولی در قانون شهرداری‌ها به عنوان «بلدیه و انجمن بلدیه» برخورد می‌شود که در قانون ۱۳۰۹ آمده است. از آنجا که در آن روزگاران طبقه اشراف و زمین‌دار و تجار همه کاره‌اند و شهروندان به حساب نمی‌آمدند، «در قانون ۱۳۰۹ فقط تجار، مالکان و اصناف حق شرکت در انتخابات را داشتند» برای داوطلبان انجمن بلدیه نیز تمكن مالی و تمول از شرایط تأیید صلاحیت آنها محسوب می‌شده است.
اصلاح قانون شهرداری‌ها یکی از دو وظیفه اصلی دولت مصدق بود، به همین خاطر در ٤ مرداد ۱۳۲۸ «قانون بلدیه و انجمن بلدیه» به قانون شهرداری‌ها تبدیل می‌شود و با اصلاحات اساسی به تصویب مجلس می‌رسد.
در این قانون انجمن شهر جانشین انجمن بلدیه می‌گردد، اعضای انجمن به طور مستقیم توسط مردم برای چهار سال انتخاب می‌شدند. طبق این قانون، انجمن شهر سه نفر را به وزارت کشور پیشنهاد و وزارت کشور حکم یکی از آنها را به عنوان شهردار صادر می‌نمود. اما عزل شهردار نیاز به اجازه از وزارت کشور نداشت. انجمن شهر می‌توانست شهردار را استيضاح کرده و عزل کند.
در سال ۱۳۳۱ لایحه دیگری توسط مصدق به مجلس فرستاده شد و به تصویب رسید که طبق آن شهردار توسط انجمن شهر انتخاب می‌شد و نیازی به صدور حکم وزارت کشور نداشت. در این لایحه انجمن‌های محله و شورایاری‌ها نیز پیش‌بینی شده بود. اما با سقوط مصدق گسترش جامعه مدنی سرکوب شد.
دولت کودتا در سال ۱۳۳۴ قانون شهرداری‌ها و انجمن شهر را به مجلس برد و به تصویب رساند. بر اساس این قانون جدید ظاهر انتخابی‌بودن انجمن شهر حفظ شد ولی تصمیم‌گیری‌ها درباره موضوعات مختلف شهری بر عهده دولت مرکزی قرار گرفت و انجمن شهر بی‌خاصیت گردید.
این انجمن‌ها طی سال‌های 1332-1344 رونق و اعتباری نداشته. دخالت مأموران دولتی در انتخابات انجمن شهرها و فقدان اعتماد و سرمایه اجتماعی این انجمن‌ها را بسیار بی‌خاصیت کرد. [1]
در سال‌های ١٣٤۵ تا ١٣٥٦ برای دو نوبت، انجمن شهر و قوانین آن تغییر کرد ولی اختیارات چشمگیر در آن دیده نمی‌شد و انجمن شهر بیشتر شکل نمادین داشت.
در دوران انقلاب، پس از آن که حاکمیت رژیم شاه از هم گسست و نظام جدید هنوز زمام امور را در دست نداشت مردم در محلات و مساجد شوراهای خودجوش ایجاد کردند و توزیع ارزاق و سوخت و امنیت محله‌ها را بر دوش گرفتند. پس از پیروزی انقلاب اسلامی شورای انقلاب به ریاست آیت‌الله طالقانی تشکیل گردید.
در پایان اسفند ماه ۱۳۵۷ در کردستان آشوب شد. برخی اعضای شورای انقلاب (آقایان طالقانی، شهید بهشتی، هاشمی‌رفسنجانی) و بنی‌صدر به سنندج آمدند و پس از گفتگو با سران کُرد، اعلام داشتند که در استان کردستان شورایی از خلق کرد تشکیل می‌شود و آن شورا زمام استان کردستان را در دست می‌گیرند.[2]
از این پس اداره استان‌ها توسط شورا در شورای انقلاب مطرح شد و پس از گفتگوی آیت‌الله طالقانی با امام خمینی (ره) در نهم اردیبهشت ماه ۱۳۵۸، امام فرمان تاریخی نوشتن آیین‌نامه اجرایی شوراها را به شورای انقلاب صادر نمود. در ۱۶ اردیبهشت همان سال پیش‌نویس آیین‌نامه شوراها از طرف آیت‌الله طالقانی که ریاست شورای انقلاب را بر عهده داشت در روزنامه اطلاعات منتشر و خواستار اعلام نظر مردم گردید. مهم‌ترین فراز این آیین‌نامه آن بود که استانداران، فرمانداران و بخشداران باید توسط شوراها انتخاب و به وزارت کشور معرفی گردند و شهرداران هم به طور مستقیم توسط مردم انتخاب شوند. در پی آن در چهار روز بعد یعنی ۲۰ اردیبهشت ماه دانش‌آموزان سنندج با امام (ره) دیدار داشتند. امام در این دیدار اعلام کردند که شورا یک اصل اسلامی است و نه تنها در کردستان بلکه در تمام شهرهای ایران باید ایجاد شود و مقدرات مردم به دست خود مردم سپرده شود.
در ادامه این روند و با پیشنهادات مؤکد آیت‌الله طالقانی بخشی از قانون اساسی به شوراها اختصاص داده شد. پژوهشگر زندگی آیت‌الله طالقانی در این باره گفته است:
«طالقانی درباره اهمیت شورا به کلی‌گویی و آوازه‌گری نپرداخت، بلکه به صورت مستدل و مستند از آن سخن گفت و دُر سُفت. مضافاً اینکه به یاری شش تن از نزدیکانش، طرحی در چهارده ماده برای تشکیل شوراها در سراسر کشور ارائه کرد. وی از دو حقوقدان (دکتر ناصر کاتوزیان و دکتر سید عبدالکریم لاهیجی) و سه تن از فعالان سیاسی (دکتر علی اصغر حاج سید جوادی، دکتر حبیب الله پیمان و طاهر احمدزاده) و یکی از روحانیون روشنفکر (محمد مجتهد شبستری)، دعوت کرد که طرحی جامع درباره چگونگی تشکیل شوراها تدوین کنند و احمدعلی بابایی را مأمور پیگیری این امر ساخت.
سرانجام طرح تشکیل شوراها به یاری این گروه تنظیم و از سوی دفتر طالقانی برای روزنامه‌ها و وزارت کشور ارسال شد. به موجب این طرح، در سراسر کشور شورای ده و بخش و شهر و شهرستان و استان باید تشکیل شود و کدخدا و بخشدار و شهردار و فرماندار و استاندار باید به انتخاب شورا و یا به پیشنهاد آن باشد. همچنین شوراها حق دارند در امور فرهنگی، آموزشی، بهداشتی و درمانی، کار و صنعت و کشاورزی و نظایر این‌ها آیین‌نامه وضع کنند، مشروط به اینکه با قوانین مجلس شورا مخالف نباشند.
باری، طالقانی معتقد به شورایی شدن همه امور بود و حاکمیت مردم بر سرنوشت خویش را جز از این طریق ممکن نمی‌دانست.»[3]
در سال ۱۳۶۱ قانون شوراها از تصویب مجلس گذشت و از آن پس تا سال ۱۳۸۲ این قانون برای ۵ نوبت مورد اصلاح و بازنگری قرار گرفت و پی‌درپی از اختیارات شوراها کم شد. در عمل نیز شوراها پس از پیروزی انقلاب اسلامی سه نوبت (دو ساله) به طور رسمی انتخاب شدند. اما به دلایل قابل تحقیق تعطیل شدند تا آنکه در سال ۱۳۷۸، این نهاد مجدد به عرصه وجود پای گذاشت.
شوراهای دوران آغاز انقلاب
نگارنده با یکی از اعضای شوراهای سال‌های آغازین انقلاب از شهر اصفهان[4] درباره شوراهای آن روزها مصاحبه مبسوطی داشت که خلاصه آن از این قرار است:
«در سرآغاز پیروزی انقلاب اسلامی و از ابتدای سال ۱۳۵۸ بر اساس مصوبه شورای انقلاب و پیگیری مرحوم آیت‌الله طالقانی شوراهای محلی شکل گرفت. این نهاد در ابتدا عنوان شورای همیاری به خود گرفت و در هر محل (سنتی) با انتخابات آزاد و با همکاری شهرداری آغاز به کار کرد و در شهرهای بزرگ تا مرحله شورای منطقه و شورای شهر پیش رفت. چگونگی انتخاب شورای منطقه به این صورت بود که از هر شورای محل یک نماینده برای منطقه (شهرداری) انتخاب و اعزام می‌گشت. همچنین از هر شورای منطقه یک نفر برای عضویت شورای شهر انتخاب می‌شد. در هر حال نمایندگان شورای محلات، شورای منطقه و نمایندگان شوراهای مناطق، شورای شهر را تشکیل می‌دادند.
پس از آنکه اولین دوره شوراها با همکاری شهرداری شکل گرفت، دفتر امور شوراها در فرمانداری‌ها راه‌اندازی شد و نظارت بر شوراها را فرمانداری‌ها بر عهده گرفتند، چنانچه انتخابات دوره دوم و سوم شوراها با نظارت فرمانداری انجام گرفت. لازم به یادآوری است که در آن دوران هر شورا برای مدت دو سال انتخاب می‌شد و در مجموع سه دوره دوساله شوراها انتخاب شدند.
وظایف شورا در آن دوران تدوین نشده بود و به همین دلیل هر سازمان و اداره‌ای به ویژه فرمانداری و شهرداری سعی داشتند دیدگاه‌های خود را به شوراها تحمیل کنند و به نفع دستگاه خود از آنها بهره‌گیری نمایند. نبود دیدگاه شورایی در مسئولین و اعمال نظر سلیقه‌ای و غیر قانونی آنها موجب شد شوراها نتواند روند رشد خود را بپیماید.
شوراها در آن زمان با محور قراردادن فعالیت در مساجد، ایجاد انجمن‌های اسلامی محلات، کانون‌های فرهنگی، تشکیل بسیج و صندوق‌های قرض‌الحسنه و ایجاد امنیت محلی نقش به‌سزایی ایفا کردند. با شروع جنگ تحمیلی شوراها پشتوانه مادی و معنوی جبهه‌های جنگ را برعهده گرفته به طوری که تا پایان جنگ (1368) حتی در دورانی که این شوراها مهلت قانونی خود را از دست داده و انتخابات مجدد برگزار نشد، همچنان برای تدارکات جنگ و کمک به جبهه‌ها فعال بودند.
اضافه بر نامشخص بودن وظایف قانونی و اختیارات شوراها، از دلایل مهمی‌که باعث سست‌شدن تشکیلات شوراها شد، نبود جایگاه فکری در مسئولین اجرایی از یک‌سو و واگذاری امور اجرایی به ویژه توزیع ارزاق عمومی به شوراها از جانب دیگر، پایگاه شوراها را تضعیف کرد. توضیح آنکه پس از انقلاب و شروع جنگ کمبود ارزاق و تجهیزات زندگی، ادارات مسئول به ویژه وزارت بازرگانی و فرمانداری‌ها را در توزیع عادلانه امکانات موجود کشور دچار مشکل فراوان نمود. لذا توزیع کالاهای اساسی (کوپنی) و غیر اساسی که با کمبود مواجه شدند، به عهده شوراها گذاشته شد. به این ترتیب سخت‌ترین کاری که هر دولتی در زمان جنگ در داخل کشور برعهده دارد بر دوش این نهاد نوپا قرار گرفت و در حقیقت شوراها به جای آنکه کمک‌کار فکری و برنامه‌ریزی دستگاه‌های اجرایی واقع شوند، جایگاه کارگزاری بازرگانی، فرمانداری، شهرداری و غیره به آنها داده شد. در راستای توزیع ارزاق عمومی هر نوع کمبود را مردم از شوراها طلب می‌کردند. در این راستا این نهاد نوبنیاد اولین سنگر و خاکریز مدافع کمبودها واقع شدند. به این دلیل کم‌کم این احساس به مردم دست داد که شوراها نماینده مردم نبوده بلکه کارگزاران غیر رسمی‌ادارات‌اند. در آن فضای سخت و مشکل برخی سوء استفاده‌های جزیی نیز در بدنام کردن نهاد شوراها مؤثر واقع گشت.
تشکیلات داخلی شوراهای شهر از سه کمیته امور اجتماعی و رفاهی، کمیته عمرانی و کمیته فرهنگی تشکیل می‌شد. در هر کمیته به طور معمول از مسئولین اجرایی و یا نماینده آنها دعوت می‌شد و راه حل مشکلات با حضور آنها بررسی می‌گشت. در جلسه عمومی شورای شهر اغلب از مسئولین رده اول استانی و شهرستانی دعوت می‌شد که در ابتدای کار حضور پیدا می‌کردند. جلسه‌های عمومی شورای شهر و منطقه و محل، هر یک هفته‌ای یک نوبت تشکیل می‌شد.
در کمیته امور اجتماعی بیشتر مسائل معیشتی و نیازهای روزمره مردم مورد بررسی قرار می‌گرفت. در کمیته عمرانی نیز مسایل مربوط به شهرداری و بهسازی شهر مورد توجه بود. در کمیته فرهنگی درباره مسایل فرهنگ عمومی شهر، کتابخانه‌ها و نهادهای فرهنگی آموزش و پرورش تبادل نظر می‌شد.
از جمله کارهای مهمی‌که در آن زمان در شورای شهر اصفهان انجام گرفت، تهیه پیش‌نویس قانون تشکیلات شوراها بود که قسمتی از آن در قانون شوراها گنجانده شد و به تصویب مجلس رسید. ناگفته نماند که آن قانون (که در سال 1361 به تصویب مجلس رسید) چند نوبت دچار تغییر شد اما به نظر می‌رسد که همان قانون اول بهتر از قانون فعلی باشد.
نگاه مردم به شوراهای محلی به دلیل آنکه با شناخت کامل به آنها رأی می‌دادند بسیار خوب بود و ارزش خاصی برای شورای محل قائل بودند و در زمینه‌های گوناگون به آنها مراجعه می‌کردند. در یک جمله باید گفت مردم شورای محل را شورای داوری، شورای عمران محل، حل و فصل کننده مشکلات کشاورزی، امنیتی، فرهنگی و حتی دینی خود می‌دانستند. ولی کمبود قوانین و نامعلوم بودن اختیارات قانونی موجب می‌شد که حدود وظایف نامشخص باشد و انتظارات گسترده مردم به سوی شوراها سرازیر شود.
اگر شوراها از آغاز انقلاب تاکنون تعطیل نشده بودند و مسیر رشد طبیعی خود را طی می‌کردند، به طور مسلم وضع مدیریت اجرایی کشور بهتر از این می‌بود.»
در مصاحبه کوتاه دیگری که با اولین معاون شهردار (پس از پیروزی انقلاب) اصفهان انجام شد[5]، ایشان نقش شوراهای آن دوره را در عمران و توسعه پایدار شهری بسیار مؤثر دانسته و اظهار داشت به دلیل آنکه شوراهای محل و منطقه خیلی خوب و با سرعت در عمران شهر نقش ایفا می‌کردند، ما از بودجه‌های شهرداری اعتباراتی را در اختیار آنها می‌گذاشتیم که آن اعتبارات را برای عمران محل خود هزینه کنند و شهرداری نظارت می‌کرد. به همین دلیل در یک رقابت خوب محلی و منطقه‌ای طرح‌های بسیار زیادی به شهرداری ارائه می‌شد و با کمک مردم همان محل به سرعت کارهای عمرانی پیشرفت می‌نمود.
پی‌نوشت
[1] ر.ک: حسن شفیعی، مجله شهرداری‌ها، صاحب امتیاز وزارت کشور- سازمان شهرداری‌ها، مدیرمسئول محمدحسین مقیمی، سال ششم، شماره 69، بهمن ۱۳۸۳، ص ۳۹ و ۳۸.
[2] خاطرات شخصی نگارنده (خود در کردستان حضور داشتم.)
[3] محمد اسفندیاری، پیک آفتاب، قم، صحیفه خرد، ۱۳۸۳، ص ۲۸۸.
[4] مصاحبه با علی نصر اصفهانی، دبیر بازنشسته و عضو شوراهای محل- منطقه و شهر اصفهان در سال های 1364-1358.
[5] مصاحبه با مهندس سراج الدین کازرونی اولین معاون شهردار اصفهان پس از پیروزی انقلاب و وزیر مسکن و شهرسازی در دوران نخست وزیری آقای مهندس میرحسین موسوی (پس از این صحبت کوتاه قرار شد که طی یک مصاحبه مفصل خاطرات ایشان را در مورد شورای شهر اصفهان در آن دوران دریافت کنیم که متأسفانه ایشان درگذشت؛ روحش شاد و یادش گرامی).
آشنایی با سوابق آقای عباس نصر آزادانی
